Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen:
Urteil vom 10. März 2011
Aktenzeichen: 13 A 3211/06

(OVG Nordrhein-Westfalen: Urteil v. 10.03.2011, Az.: 13 A 3211/06)

Entgeltgenehmigung für den Zugang zu Postfachanlagen

Tenor

Auf die Berufung der Klägerin wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 7. Juni 2006 geändert.

Der Beschluss der Beklagten vom 6. Februar 2002 wird aufgehoben, soweit die von der Klägerin geltend gemachten Gemeinkostenzuschläge in Form der Sach- und Kapitalkosten nicht anerkannt wurden.

Die Beklagte wird verpflichtet, den Antrag der Klägerin vom 3. Dezember 2001 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.

Im Übrigen wird die Berufung zurückgewiesen.

Die Kosten beider Rechtszüge tragen die Klägerin zu 9/10 und die Beklagte zu 1/10.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig voll-streckbar.

Die jeweilige Vollstreckungsschuldnerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die jeweilige Vollstreckungsgläubigerin zuvor Sicherheit in Höhe von 110 % des zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand

Die Klägerin, die bis Ende 2007 Inhaberin einer Exklusivlizenz nach § 51 Abs. 1 Satz 1 PostG für ein ausschließliches Beförderungsrecht von Briefsendungen und adressierten Katalogen innerhalb bestimmter Gewichts- und Preisgrenzen war, unterhält im Rahmen ihrer Dienstleistungen bundesweit Postfachanlagen, zu denen sie Wettbewerbern auf Nachfrage Zugang zu gewähren hat. Entsprechende Verträge mit Wettbewerbern über den Zugang zu den Postfachanlagen wurden seit 1999 abgeschlossen. Nach Hinweisen der (damaligen) Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post - RegTP, (jetzt: Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen BNetzA ; Regulierungsbehörde), dass die erhobenen Entgelte genehmigungspflichtig seien, stellte die Klägerin unter dem 3. Dezember 2001 einen Antrag auf Genehmigung der Entgelte für den Zugang zu Postfachanlagen. Sie beantragte u. a. für die nach Maßgabe ihrer Allgemeinen Geschäftsbedingungen über den Zugang zu Postfachanlagen erbrachte Leistung ein Entgelt (fix) von DM 3,17 (EUR 1,62) für die Annahme einer Einlieferung und ein Entgelt (variabel) für die Annahme und Sortierung von DM 0,15 (EUR 0,08) je Sendung, zuzüglich der gesetzlichen Mehrwertsteuer. Hierzu legte die Klägerin eine Kostenkalkulation vor, in der Personalkosten für Arbeitskräfte einschließlich der Abteilungsleitung und Leitung/Service, ein Gemeinkostenzuschlag, u. a. für Sachkosten/Abschreibungen, und ein Gewinnzuschlag in Ansatz gebracht wurden.

Nach Verlängerung der Entscheidungsfrist um vier Wochen entsprach die Regulierungsbehörde (Beschlusskammer 5) mit Beschluss vom 6. Februar 2002 (BK 5b-01/110), auf den im Einzelnen Bezug genommen wird, dem Antrag der Klägerin nur teilweise. Sie genehmigte Entgelte in Höhe von EUR 0,58 (DM 1,14) pro Einlieferungsvorgang und von EUR 0,04 (DM 0,08) pro eingelieferter Sendung und lehnte im übrigen den Antrag ab. Die Genehmigung gelte für den Zeitraum vom 1. April 2002 bis 30. Juni 2004. Da die von der Klägerin überreichten Kostenunterlagen unvollständig gewesen seien, seien Erkenntnisse aus einem früheren Entgeltgenehmigungsverfahren (BK 5b-01/090), in dem u. a. eine Begutachtung durch die KPMG-Consulting von November 1999 vorgelegt worden sei, verwertet worden. Die geltend gemachten Personalkosten orientierten sich nicht an den Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung.

Die Klägerin hat fristgerecht Klage erhoben und geltend gemacht, die Kürzungen der Beklagten bei den einzelnen Kostenpositionen seien unberechtigt. Erkenntnisse aus früheren Entgeltgenehmigungsverfahren, insbesondere das KPMG-Gutachten von November 1999, hätte die Regulierungsbehörde nicht heranziehen dürfen, zumal das Gutachten von einem eingliedrigen Entgelt ausgehe, während im Antrag von Dezember 2001 ein zweiteiliges Entgelt geltend gemacht worden sei. Das gesetzliche Gebot, genehmigungsbedürftige Entgelte an den Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung zu orientieren, sei kein eigenständiger Regulierungsmaßstab.

Wegen des weiteren Sachverhalts nimmt der Senat gem. § 130b Satz 1 VwGO Bezug auf den Tatbestand des Urteils des Verwaltungsgerichts vom 7. Juni 2006 und macht sich die Feststellungen des Verwaltungsgerichts in vollem Umfange zu Eigen.

Die Klägerin hat beantragt,

die Beklagte unter Abänderung des Beschlusses der Regulierungsbehörde vom 6. Februar 2002 (BK 5b-01/110) zu verpflichten, ihr die am 3. Dezember 2001 beantragte Entgeltgenehmigung für den Zugang zu Postfachanlagen in Höhe von 1,62 Euro (3,17 DM) pro Einlieferungsvorgang sowie 0,08 Euro (0,15 DM) pro eingelieferter Sendung zuzüglich gesetzlicher Mehrwertsteuer für den Zeitraum vom 1. April 2002 bis zum 30. Juli 2004 zu erteilen,

hilfsweise,

den Beschluss der Regulierungsbehörde vom 6. Februar 2002 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, sie gemäß ihrem Antrag vom 3. Dezember 2001 unter Berücksichtigung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.

Die Beklagte hat unter Verweis auf die Richtigkeit des angefochtenen Beschlusses beantragt,

die Klage abzuweisen.

Durch das angefochtene Urteil, auf dessen Entscheidungsgründe Bezug genommen wird, hat das Verwaltungsgericht die Klage der Klägerin auf Genehmigung der Entgelte entsprechend ihrem Antrag vom 3. Dezember 2001 abgewiesen. Das Verpflichtungsbegehren der Klägerin habe sich nicht durch den Ablauf der Geltungsdauer des angefochtenen Beschlusses erledigt, weil der Entgeltgenehmigung Rückwirkung auf den Zeitpunkt des Vertragsschlusses zukomme. Die Beklagte sei nicht verpflichtet, der Klägerin eine Entgeltgenehmigung über die im angefochtenen Beschluss genehmigten Beträge hinaus zu erteilen. Entscheidender Maßstab für eine Entgeltprüfung seien die Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung. Die Klägerin, der die Beweislast für die Berücksichtigungsfähigkeit geltend gemachter Kosten zukomme, habe nicht darlegen können, dass die beantragten Entgelte an den Kosten einer effizienten Leistungsbereitstellung orientiert seien. Dies gelte für alle Kostenblöcke der Personalkosten, der Gemeinkosten und des Gewinnzuschlags.

Mit der vom Verwaltungsgericht zugelassenen Berufung macht die Klägerin geltend: Das Urteil des Verwaltungsgerichts beruhe auf Rechtsfehlern bei der Anwendung der postrechtlichen Entgeltregulierungsvorschriften. Es liege weder ein Verstoß gegen den materiellen Entgeltmaßstab nach § 20 PostG (Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung) noch sei ihr ein Verstoß gegen Dokumentations- und Vorlagepflichten vorzuhalten. Das Entgelt hätte deshalb entsprechend ihrem Antrag genehmigt werden müssen. Mit dem Entgeltgenehmigungsantrag sei erstmals ein zweistufiges Entgelt eingeführt worden, das sich aus einem fixen - sendungsmengenunabhängigen Bestandteil für jeden Einlieferungsvorgang und einem variablen sendungsmengenabhängigen - Bestandteil für jede eingelieferte Sendung zusammensetzte. Dabei seien zu Recht Personalkostensätze und Personalkostensteigerungen in 2001 und 2002 eingestellt worden. Es sei auf die Anzahl der Postfächer, nicht auf die Anzahl der Postfachanlagen, abgestellt worden. Das postrechtliche Gebot (§ 20 Abs. 1 Alt. 1 PostG), dass die Entgelte an den Kosten einer effizienten Leistungsbereitstellung zu orientieren seien, stelle keinen eigenständigen Regulierungsmaßstab dar, sondern begründe nur den Ausgangswert für die in der Preisregulierung einzig entscheidenden Maßstäbe des Aufschlags- und des Abschlagsverbots. Der Ansatz für Personalkosten u. a. für Beamte der Besoldungsgruppe A 8 oder entsprechend eingruppierter Angestellter sei ebenso berechtigt wie der für Personalkostensteigerungen. Die Ausführungen und Feststellungen des in einem früheren Entgeltgenehmigungsverfahren erstellten KPMG-Gutachtens könnten für den in Frage stehenden Genehmigungsantrag nicht herangezogen werden. Die im Beschluss der Beklagten und vom Verwaltungsgericht vorgenommenen Entgeltkürzungen seien jedenfalls unverhältnismäßig. Für die geltend gemachten Kosten sei ein ausreichender und vollständiger Nachweis erfolgt.

Die Klägerin beantragt,

das Urteil das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 7. Juni 2006 zu ändern und nach den erstinstanzlichen Klageanträgen zu erkennen.

Die Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Sie macht geltend: Die in § 20 Abs. 1 PostG enthaltene Orientierung der Entgelte an den Kosten einer effizienten Leistungsbereitstellung stelle eine eigenständige Genehmigungsvoraussetzung dar. Die materielle Beweislast für die Notwendigkeit der geltend gemachten Kosten und für die Berücksichtigungsfähigkeit anteiliger Kosten der gesamten Post-Beförderungskette trage der jeweilige Antragsteller und damit die Klägerin. Eine Verpflichtung, abweichende Kenntnisse aus früheren Entgeltgenehmigungsverfahren zu ignorieren, bestehe für die Beklagte nicht. Deshalb hätte auch das in einem früheren Genehmigungsverfahren erstellte KPMG-Gutachten berücksichtigt werden können. Die gegenüber dem Genehmigungsantrag vorgenommenen Entgeltkürzungen seien allesamt berechtigt.

Wegen der Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten wird Bezug genommen auf den Inhalt ihrer Schriftsätze, wegen des Sachverhalts im übrigen auf die Gerichtsakte und die Verwaltungsvorgänge der Beklagten.

Das beim Senat anhängige Verfahren 13 A 2068/07 (22 K 5260/04 VG Köln) bezieht sich auf die Entgelte für den Zugang zu Postfachanlagen im Zeitraum von Juli 2004 bis Ende 2007; das Verfahren ruht im Hinblick auf dieses Verfahren. Aktuell (von Anfang 2010 bis Ende 2012) gilt die Entgeltgenehmigung der Beschlusskammer 5 der BNetzA - BK 5b-09/063 - vom 19. November 2009.

Gründe

1. Die Berufung der Klägerin ist in dem aus dem Tenor erkennbaren Umfang begründet, im Übrigen unbegründet. Die Entscheidung des Verwaltungsgerichts, die Verpflichtungsklage der Klägerin mit dem Begehren auf Genehmigung höherer Entgelte als im angefochtenen Beschluss der Regulierungsbehörde vom 6. Februar 2002 festgelegt, insgesamt abzuweisen, hat nicht in vollem Umfang Bestand und wird geändert.

Die Überprüfung durch den Senat beschränkt sich dabei auf die von der Klägerin geltend gemachten Kostenpositionen, die von der Regulierungsbehörde nicht anerkannt wurden; eine Auseinandersetzung mit den im angefochtenen Beschluss und vom Verwaltungsgericht "zugestandenen" Kostenpositionen ist hingegen entbehrlich.

a) Der Senat nimmt zwecks Vermeidung entsprechender Wiederholungen Bezug auf die Ausführungen im angefochtenen Urteil des Verwaltungsgerichts, soweit sich diese darauf beziehen, dass sich das Klagebegehren nicht wegen des zwischenzeitlichen Ablaufs des Geltungszeitraums der Entgeltgenehmigung in der Hauptsache erledigt habe, und dass es im Materiellen auf das Ende des Genehmigungsverfahrens als maßgeblichen Zeitpunkt ankomme. Diese Ansätze werden von der Beklagten zu Grunde gelegt und von der Klägerin, wie sich aus ihrer Berufungsbegründung ergibt, nicht in Frage gestellt, so dass insoweit keine Notwendigkeit zu weiteren Ausführungen besteht.

Zum Fortbestehen des Rechtsschutzbedürfnisses trotz Ablaufs der Entgeltgenehmigung vgl. auch BVerwG, Urteile vom 25. November 2009 - 6 C 34.08 -, N&R 2010, 43, und vom 24. Juni 2009 - 6 C 19.08 -, N&R 2009, 264.

b) Der mit dem Ende des Genehmigungsverfahrens anzunehmende maßgebende Zeitpunkt führt dazu, dass etwaige zwischenzeitlich veränderte Umstände - beispielsweise in der Verbesserung und Optimierung der Prozessschritte beim Zugang zu Postfachanlagen - außer Betracht bleiben (müssen). Die Berücksichtigung nachträglicher Rechtserkenntnisse aus einschlägigen gerichtlichen Entscheidungen ist hingegen nicht ausgeschlossen. Zu diesem Bereich gehören auch die Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs und des Bundesverwaltungsgerichts aus jüngerer Zeit zu mit den maßgebenden Regelungen im Postrecht vergleichbaren Bestimmungen im Bereich des Telekommunikationsrechts.

Z. B. EuGH, Urteil vom 14. April 2008 - Rechtssache C 55/06 -, juris; BVerwG, Urteile vom 25. November 2009 - 6 C 34.08 -, a. a. O., und vom 24. Juni 2009 - 6 C 19.08 -, a. a. O., Beschlüsse vom 30. Juni 2010 - 6 B 7.10 -, vom 16. Juni 2010 - 6 B 81.09 u. a. -, und vom 5. Oktober 2009 - 6 B 17.09 -, jeweils juris.

Bedenken grundsätzlicher Art gegen die Verwertung telekommunikationsrechtlicher Entscheidungen auch im Bereich des Postrechts sind nicht erkennbar, zumal die maßgebenden Bestimmungen in beiden Bereichen zum Teil wort- und inhaltsgleich sind und eine vergleichbare Problematik besteht.

c) Wie in dem Beschluss der Regulierungsbehörde vom 6. Februar 2002 und in dem angefochtenen Urteil des Verwaltungsgerichts zutreffend ausgeführt, richtet sich die Genehmigung des Entgelts für die Zuführung von Postsendungen zu von der Klägerin betriebenen Postfachanlagen nach den §§ 29 Abs. 1 Satz 2, 28 Abs. 2 Satz 1, 20, 21 Postgesetz - PostG - i. V. m. §§ 3, 7 Post-Entgeltregulierungsverordnung - PEntgV -. Dabei kommt wegen des maßgebenden Zeitpunktes und weil die Änderungen die genannten Bestimmungen nicht betrafen, den Änderungen des Postgesetzes nach Abschluss des Genehmigungsverfahrens keine Bedeutung zu.

Das Postgesetz normiert zwar nicht ausdrücklich, unter welchen Voraussetzungen eine Entgeltgenehmigung zu erteilen ist. Es enthält lediglich die Bestimmungen, dass die Regulierungsbehörde Entgelte auf der Grundlage der auf die einzelne Dienstleistung entfallenden Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung genehmigt (§ 21 Abs. 1 Nr. 1 PostG) und dass die Genehmigung der Entgelte zu versagen ist, wenn die Entgelte den Anforderungen des § 20 Abs. 2 Nr. 1 PostG nicht entsprechen oder wenn sie gegen andere Rechtsvorschriften verstoßen (§ 21 Abs. 3 Satz 1 PostG). Nach § 20 Abs. 1 PostG haben sich genehmigungsbedürftige Entgelte an den Kosten einer effizienten Leistungsbereitstellung zu orientieren und dürfen u. a. keine Aufschläge enthalten, die der Anbieter nur auf Grund seiner marktbeherrschenden Stellung durchsetzen kann, § 20 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 PostG). Dem § 21 Abs. 3 Satz 1 PostG ist dabei, wie im Beschluss der Regulierungsbehörde zutreffend ausgeführt, nicht zu entnehmen, dass beim Vorliegen der darin bezeichneten Tatbestandsmerkmale eine Versagung der Genehmigung in toto zwingend geboten ist. Nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit behördlicher Maßnahmen kommt als milderes Mittel zu einer totalen Genehmigungsversagung vielmehr auch eine (Teil-)Genehmigung mit in der Höhe und/oder in der Struktur modifizierten Entgelten in Betracht, die auch hier erfolgt ist.

Ebenso wie das Verwaltungsgericht, auf dessen diesbezügliche Ausführungen Bezug genommen wird, ist auch der Senat der Ansicht, dass dem in § 20 Abs. 1 PostG enthaltenen Merkmal, wonach sich genehmigungsbedürftige Entgelte an den Kosten einer effizienten Leistungsbereitstellung zu orientieren haben, eine eigenständige regulatorische Bedeutung zukommt und das Merkmal nicht, wie die Klägerin meint, nur als Ausgangswert für die in § 20 Abs. 2 PostG normierten Aufschlags- und Abschlagsverbote zu werten ist. Das Verwaltungsgericht hat dies aus dem Wortlaut der Norm und in ergänzender Heranziehung von Bestimmungen der Post-Entgeltregulierungsverordnung sowie unter Auswertung der Gesetzesbegründung überzeugend hergeleitet. Dem schließt sich der Senat, der die Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung als selbständiger Regulierungsmaßstab auch für den Bereich telekommunikationsrechtlicher Entgelte angenommen hat,

vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 19. August 2005 - 13 A 1521/03 -, vom 27. Mai 2004 - 13 A 1699/02 -, und vom 15. August 2003 - 13 A 2773/01 -, jeweils juris,

an. Die dieser Einschätzung entgegengestellten Erwägungen der Klägerin zwingen nicht zu einer anderen Sicht. Als Maßstabswert für die Prüfung des Aufschlags- und Abschlagsverbots sind die Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung angesichts dessen, dass ein unzulässiger Aufschlag (§ 20 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 PostG) als Konsequenz daraus angenommen werden kann, dass ein Entgelt nicht an den Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung nach § 20 Abs. 1 PostG orientiert und das Orientierungs- und Effizienzgebot nicht eingehalten wurde, nicht geboten. In Bezug auf die Gesetzesfassungen des § 21 Abs. 3 Satz 1 PostG einerseits (Versagung der Genehmigung bei Verstoß der Entgelte "gegen andere Rechtsvorschriften") und des § 27 Abs. 3 Telekommunikationsgesetz 1996 - TKG 1996 - andererseits (Versagung der Genehmigung, wenn die Entgelte "mit diesem Gesetz oder anderen Rechtsvorschriften nicht in Einklang stehen"), die ohnehin in ihrem Wortlaut nicht übereinstimmen, ergeben sich - auch aus der Gesetzesbegründung - keine Anhaltspunkte dafür, dass der Gesetzgeber beim Erlass des Postgesetzes im Dezember 1997 bewusst und ausdrücklich von den beim vorhergehenden Erlass des Telekommunikationsgesetzes im Juli 1996 bedeutsamen Intentionen abweichen wollte. Die Fassung des die Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung betreffenden jetzigen § 31 Abs. 1 Satz 1 TKG 2004 besagt nur bedingt etwas zur Auslegung des Begriffs in der Ursprungsfassung des Telekommunikationsgesetzes und/oder des Postgesetzes und weist mit der Festlegung der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung praktisch als Obergrenze für die Entgelte vielmehr auf deren größere Bedeutung als bisher hin und unterstreicht damit die Wertung der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung als eigenständige regulatorische Bestimmung in der - hier - maßgebenden Bestimmung des § 20 Abs. 1 PostG. Letztlich folgt ein bedeutendes Indiz für die Einschätzung, dass die Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung einen eigenständigen Prüfungsmaßstab begründen, aus den neueren Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts zu telekommunikationsrechtlichen Entgeltgenehmigungen und zu §§ 24, 27 TKG 1996.

Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 30. Juni 2010 - 6 B 7.10 -, vom 16. Juni 2010 - 6 B 81.09 u. a. -, und vom 5. Oktober 2009 - 6 B 17.09 -, jeweils juris.

In diesen Entscheidungen wird als Kriterium für Entgelte vorrangig auf das Merkmal der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung abgestellt, hingegen nicht - jedenfalls nicht vorrangig - auch auf das Verbot von Aufschlägen und Abschlägen bei den Entgelten. Dieser Ansatz des Bundesverwaltungsgerichts zeigt eindeutig, dass die Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung als eigenständiges Prüfungs- und Bewertungskriterium für die zur Genehmigung anstehenden Entgelte anzusehen sind. Diese Einschätzung muss, weil § 24 TKG 1996 nahezu wortgleich mit § 20 PostG ist, zumindest aber eine inhaltliche Vergleichbarkeit zwischen beiden Bestimmungen besteht, und für eine unterschiedliche Interpretation der beiden Normen kein Ansatz erkennbar ist, auch im Rahmen des § 20 PostG gelten.

d) Der Senat hält bei der Prüfung genehmigungsbedürftiger Entgelte durch die Regulierungsbehörde die Annahme eines Beurteilungsspielraums für angezeigt. Das Genehmigungsverfahren wird auf Antrag des entgeltberechtigten Unternehmers eingeleitet, dem so weit wie möglich der Einfluss auf die Entscheidung über die Höhe der Entgelte erhalten werden soll.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 25. November 2009 - 6 C 34.08 -, a. a. O., und vom 24. Juni 2009 - 6 C 19.08 -, a. a. O.

Dazu gehört auch die Freiheit, das Entgelt für berufliche Leistungen selbst festzusetzen.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 1. November 2010 - 1 BvR 261/10 -, A&R 2011, 38.

In die Entgeltbestimmung werden dabei umfangreiche betriebswirtschaftliche und sonstige unternehmerische Erwägungen eingestellt, die sich an bisherigen Kostenfaktoren für vergleichbare Leistungen orientieren können, aber auch - da die Entgelte für die Zukunft beantragt und genehmigt werden - eine Prognoseentscheidung unter Berücksichtigung der vielschichtigen Erwartungen im relevanten Markt beinhalten. Der Antrag bestimmt somit die Einzelheiten des Entgelts. Dabei kommt - insoweit anders als im Telekommunikationsbereich - hinzu, dass nach § 20 Abs. 2 Satz 2 PostG u. a. auch die Kosten einer flächendeckenden Versorgung mit Postdienstleistungen und die Kosten aus der Übernahme von Versorgungslasten für die Beschäftigten, die aus der Rechtsnachfolge der Deutschen Bundespost entstanden sind, angemessen zu berücksichtigen sind. Dem Spielraum des Unternehmers für die Bestimmung der Entgelte korrespondiert, dass der Genehmigung postrechtlicher Entgelte durch die Regulierungsbehörde eine Bewertung äußerst komplexer wirtschaftlicher Gegebenheiten in Abhängigkeit von zahlreichen unterschiedlichen Parametern zu Grunde liegt. Bei einer derartigen komplexen Situation mit einer Entscheidung, der wertende Elemente immanent sind und für die mit der Regulierungsbehörde ein besonderes Verwaltungsorgan mit weisungsfreier Entscheidungsbefugnis und innerhalb deren Bereichs besondere Gremien in Form von Beschlusskammern für zuständig erklärt worden sind, wird regelmäßig ein Beurteilungsspielraum der entscheidenden Behörde angenommen.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2007 - 3 C 8.06 -, NJW 2007, 2790.

Der Europäische Gerichtshof hat im Rahmen eines Vorabentscheidungsverfahrens nach einem Vorlagebeschluss des VG Köln - 1 K 3427/01 - im Urteil vom 24. April 2008 - Rs. C-55/06 - ausgeführt, dass die nationalen Regulierungsbehörden bei der Prüfung der zur Genehmigung gestellten Entgelte "über eine weitreichende Befugnis verfügen", die die Beurteilung der verschiedenen Aspekte der Preise umfasse, und zwar bis hin zur Änderung der Preise, d. h. der vorgeschlagenen Entgelte. Diese Entscheidung betrifft zwar ein Entgelt im Bereich des Telekommunikationsrechts, den Ausführungen kommt aber auch Geltung zu für postrechtliche Entgelte, da die Problematik hier gleich gelagert ist und beispielsweise auch die hier relevante Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. Dezember 1997 über gemeinsame Vorschriften für die Entwicklung des Binnenmarktes der Postdienste der Gemeinschaft und die Verbesserung der Dienstequalität - ("Postrichtlinie") - ähnlich wie die in der Entscheidung des EuGH in Bezug genommene Verordnung 2887/2000 - den Grundsatz der Kostenorientierung nennt (vgl. Erwägungsgrund 26; Art. 12 der Richtlinie 97/67/EG). Im Anschluss an diese Entscheidung hat das VG Köln angenommen, dass diese Formulierung dem entspreche, was im innerstaatlichen Recht unter dem Begriff Beurteilungsspielraum verstanden werde.

Vgl.VG Köln, Urteil vom 27. August 2009 - 1 K 3427/01 - mit nachfolgendem Beschluss BVerwG vom 16. Juni 2010 - 6 B 81.09 -, juris ; vgl. auch VG Köln, Urteil vom 19. November 2009 - 1 K 4341/02 - mit zugehörigen Beschlüssen BVerwG vom 30. Juni 2010 - 6 B 9.10, 6 B 7.10 -, juris.

Zwar hat das Bundesverwaltungsgericht ausgeführt, es sei in der Rechtsprechung des Gerichts noch nicht allgemein geklärt, ob und inwieweit ein regulierungsbehördlicher Beurteilungsspielraum bei der Bestimmung der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung bestehe und dass bei der Überprüfung von Kostenpositionen auf Richtigkeit und Erforderlichkeit, wie sie die Effizienzkontrolle regelmäßig kennzeichne, die Anerkennung eines nur eingeschränkt überprüfbaren Beurteilungsspielraums jedenfalls nicht durchgängig geboten sei.

Vgl. Beschlüsse vom 30. Juni 2010 - 6 B 7.10 -, a. a. O., Urteil vom 24. Juni 2009 - 6 C 19.08 -, a. a. O.

Unabhängig davon wird aber angenommen, dass eine Überprüfung der Behördenentscheidung durch das Gericht nach den Maßstäben erfolgt, ob die Behörde die gültigen Verfahrensbestimmungen eingehalten hat, von einem richtigen Verständnis des anzuwendenden Gesetzesbegriffs ausgegangen ist, den erheblichen Sachverhalt vollständig und zutreffend ermittelt hat und sich bei der eigentlichen Beurteilung an allgemein gültige Wertungsmaßstäbe gehalten, insbesondere das Willkürverbot nicht verletzt hat.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 1. September 2010 - 6 C 13.09 -, und Beschluss vom 30. Juni 2010 - 6 B 7.10 -, jeweils juris.

e) Zu den nach § 20 Abs. 1 PostG maßgebenden Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung, an deren Orientierung die Regulierungsbehörde gem. § 3 Abs. 1 PEntgV die vom beantragenden Unternehmen vorgelegten Nachweise zu prüfen hat, führt § 3 Abs. 2 PEntgV aus, dass sich diese aus den langfristigen zusätzlichen Kosten der Leistungsbereitstellung und einem angemessenen Zuschlag für leistungsmengenneutrale Gemeinkosten ergeben, jeweils einschließlich eines dem unternehmerischen Risiko angemessenen Gewinnzuschlags, soweit diese Kosten jeweils für die Leistungsbereitstellung notwendig sind. Nach § 3 Abs. 1 Satz 2 PEntgV werden bei der Prüfung der Effizienz der Leistungsbereitstellung die Entscheidungen des Unternehmens bezüglich seines Dienstleistungsangebots durch die Regulierungsbehörde berücksichtigt. Die Prüfung der zur Genehmigung gestellten Entgelte durch die Regulierungsbehör- de beschränkt sich dabei, wie sich aus der Ablehnungsmöglichkeit für einen Entgeltantrag ergibt (§ 2 Abs. 3 PEntgV), nicht nur auf die vorgelegten Unterlagen. Die Regulierungsbehörde kann sich, um bei der Vorlage unvollständiger Kostenunterlagen eine Versagung der Genehmigung zu vermeiden, die erforderlichen Informationen vielmehr auch selbst verschaffen, etwa durch Marktdaten, durch Kostenunterlagen aus anderen Genehmigungsverfahren und durch Kostennachweise von dritter Seite.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 30. Juni 2010 - 6 B 7.10 -, a. a. O., und vom 16. Juni 2010 - 6 B 81.09 -, juris; Urteil vom 25. November 2009 - 6 C 34.08 -, a. a. O., zur entsprechenden Bestimmung im TKG 1996; BGH, Urteil vom 20. Juli 2010 - EnZR 23/09 -, NJW 2011, 212 zu § 315 Abs. 3 BGB.

Der Vergleich mit Kostenpositionen aus früheren Genehmigungsverfahren und der sich aus jenen Verfahren ergebende Erkenntniswert sind im Rahmen des Prüfungsauftrags grundsätzlich hilfreiche und wichtige Parameter für die Beurteilung von Kostenpositionen, weil gerade die Auswertung von Vergleichswerten aussagekräftige Rückschlüsse auf die Entgeltentwicklung und damit auch auf die Notwendigkeit und Angemessenheit von Entgelten ermöglichen. Dies gilt hier besonders vor dem Hintergrund, dass von der Klägerin innerhalb eines begrenzten Zeitraums divergierende Zahlenwerte für die beantragten Entgelte genannt wurden. Wegen dieser Diskrepanz in den angegebenen Werten, die in allen Fällen das Bezugsjahr 2001 betrafen und jeweils der Finanzbuchhaltung der Klägerin entnommen waren, war es der Regulierungsbehörde grundsätzlich nicht verwehrt, (auch) auf die Erkenntnisse aus dem früheren Entgeltgenehmigungsverfahren BK 5b-01/090 zurückzugreifen und einen Vergleich der geltend gemachten Kostenpositionen anzustellen.

Die Klägerin kann in diesem Zusammenhang nicht mit Erfolg geltend machen, die Beklagte hätte im jetzigen Genehmigungsverfahren ausdrücklich thematisieren müssen, dass sie die Werte aus dem KPMG-Gutachten von November 1999 heranziehen wolle. Es ist zwar davon auszugehen, dass dies im Verwaltungsverfahren nicht ausdrücklich angesprochen wurde, weil sich weder aus der Nachfrage der Beschlusskammer 5 der Regulierungsbehörde vom 12. Dezember 2001 noch aus deren mündlicher Verhandlung am 8. Januar 2002 entsprechende Anhaltspunkte ergeben. Die Rechtswidrigkeit des Beschlusses der Regulierungsbehörde vom 6. Februar 2002 begründet dieser Umstand als solcher aber nicht. Es liegt auf der Hand und ist nahezu eine Selbstverständlichkeit, dass die zuständige Beschlusskammer bei der mit großem Zeitdruck verbundenen Entscheidung über die Genehmigung beantragter Entgelte alle Erkenntnisse verwertet, die sie im Laufe ihrer Entscheidungstätigkeit in dem anstehenden Bereich erlangt hat; dies entspricht der generellen, auch in anderen Lebensbereichen geltenden Prämisse für anstehende Entscheidungen. Zum Entscheidungsrahmen der Regulierungsbehörde gehören dabei natürlich auch Erkenntnisse aus einem kurz zuvor abgeschlossenen Entgeltgenehmigungsverfahren, zumal dann, wenn sich bei zeitlich nahen Genehmigungsverfahren innerhalb eines relativ kurzen Zeitraumes Abweichungen der Kostenansätze von bisher der Beklagten bekannten Werten ergeben. Zudem hat die Klägerin selbst noch in ihrer Stellungnahme vom 24. September 2001 in dem seinerzeitigen Genehmigungsverfahren auf frühere Ausführungen der KPMG Bezug genommen. Angesichts dessen konnte sie dementsprechend auch nicht davon ausgehen, dass diese im Rahmen der Entgeltgenehmigung auf den Antrag vom 3. Dezember 2001 völlig unberücksichtigt bleiben würden. Darüber hinaus sind nach dem Vorbringen der Beklagten seit etwa 1998/99 Diskussionen über den Zugang zu Postfachanlagen geführt worden, so dass der Klägerin die Entscheidungskriterien der zuständigen Beschlusskammer bekannt waren und sie um die Notwendigkeit der Vorlage aussagekräftiger Kosten-Unterlagen wusste; deshalb kann der von der Beschlusskammer praktizierte Rückgriff auf Erkenntnisse aus dem vorhergegangenen Entgeltgenehmigungsverfahren auch keine Überraschung für die Klägerin gewesen sein.

f) Zwar enthält § 20 Abs. 1 PostG keine Definition oder Erläuterung dessen, was unter "Orientierung an den Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung" zu verstehen ist. Unter Berücksichtigung der Gesetzesmaterialien (BT-Drucks. 13/7774, S. 24 zu § 19 Abs. 1 des Gesetzentwurfs) soll damit zum Ausdruck gebracht werden, dass als Grundlage für die Preisbildung des regulierten Unternehmens insgesamt nur der bewertete Güterverzehr in Betracht kommen kann, der in engem Zusammenhang mit der Leistungsbereitstellung steht. Dies führt zu der Annahme, dass es sich um solche Kostenpostionen handeln muss, die bei langfristiger Kostenbetrachtung, auch im Hinblick auf die künftige Entwicklung, für die Leistungsbereitstellung notwendig sind.

Vgl. ähnlich BVerwG, Urteil vom 25. November 2009 - 6 C 34.08 -, a. a. O., zur Entgeltgenehmigungspflicht nach TKG.

Der "Effizienz"-Begriff" des § 20 Abs. 1 PostG ist mit einer betriebswirtschaftlichen Sicht verbunden und bewirkt bei der Überprüfung von Kostenpositionen den Maßstab der Richtigkeit und Erforderlichkeit derselben. Er stellt mit dem begrifflichen Gegensatz zu "ineffizienten" Kosten darauf ab, dass (nur) die bei einer effizienten Produktionsstruktur und Betriebsführung anfallenden und die für die Leistungsbereitstellung unverzichtbaren und unvermeidbaren Kosten berücksichtigt werden können.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 30. Juni 2010 - 6 B 7.10 -, a. a. O., Urteil vom 24. Juni 2009 - 6 C 19.08 -, a. a. O. zu telekommunikationsrechtlichen Entgelten; Sedemund in: Beck'scher PostG-Kommentar, § 20 Rdn. 32 f.

Ineffiziente Arbeitsprozesse und deren Kosten sowie für die Leistungsbereitstellung nicht notwendige Kosten sind hingegen nicht berücksichtigungsfähig. Dies führt zu einer Kostenbetrachtung in Orientierung an objektiven betriebswirtschaftlichen Erwägungen und lässt daher keinen Raum für eine Berücksichtigung von Besonderheiten in der Personal- und Organisationsstruktur eines Unternehmens.

2) Nach den vorstehenden Kriterien ist das Klage- und Berufungsbegehren der Klägerin auf Genehmigung höherer Entgelte, als dies im Beschluss der Regulierungsbehörde vom 6. Februar 2002 erfolgt ist, zum Teil begründet; insoweit sind der Beschluss aufzuheben und das Urteil des Verwaltungsgerichts zu ändern.

a) Die Berufung ist bezüglich der von der Klägerin geltend gemachten, im Beschluss der Regulierungsbehörde nicht anerkannten Sach- und Kapitalkosten begründet. Der Beschluss vom 6. Februar 2002 (Abschn. 6.2.5.1.2, 6.2.5.1.2.1) ist insoweit rechtswidrig.

Für das Vorgehen der Regulierungsbehörde in diesem Bereich, die von der Klägerin geltend gemachten Kostenpositionen unter Hinzuziehung der entsprechenden Daten einschließlich des KPMG-Gutachtens von November 1999 aus dem Entgeltgenehmigungsverfahren BK 5b-01/090, zu bewerten und festzusetzen, bestand keine Berechtigung. Zwar hat die Klägerin in dem Entgeltgenehmigungsantrag vom 3. Dezember 2001 nicht ausdrücklich und mit der wünschenswerten Klarstellung darauf hingewiesen, dass den Aussagen und Wertungen des KPMG-Gutachtens von November 1999 keine Bedeutung mehr zukommen sollte. Andererseits ist - anders als bei der "Kalkulation" vom 24. September 2001 in dem früheren Entgeltgenehmigungsverfahren - in dem Genehmigungsantrag auch keine ausdrückliche Bezugnahme auf die KPMG-Feststellungen von November 1999 erfolgt, was schon für sich gesehen auf einen anderen Bewertungsansatz hindeutet. Die Klägerin hat zudem im Genehmigungsantrag geltend gemacht, dass zusätzlich zu den unmittelbaren Personalkosten des in Frage stehenden Prozesses Postfachzugang die für die Leistungserstellung erforderlichen Sachkosten und Abschreibungen anzusetzen seien und dass dies auf der Grundlage der Werte ihrer Finanzbuchhaltung durch prozentuale Zuschläge auf die unmittelbaren Personalkosten bei den an der Leistung Postfach-Zugang beteiligten Organisationseinheiten geschehen werde. Sie hat dazu Berechnungsunterlagen vorgelegt und Ausführungen gemacht und damit den Anforderungen nach § 2 Abs. 2 PEntgV ebenso Genüge getan wie dem Erfordernis, dass ein ursächlicher Zusammenhang im Sinne einer entsprechenden Notwendigkeit zwischen der angesetzten Kostenposition und der in Frage stehenden Leistung bestehen muss. Aus den Darlegungen war die entsprechende Berechnungsmethodik erkennbar, nämlich die Sachkosten und die Abschreibungen jeweils für eigenbetriebene (Post-)Filialen und für briefbetriebene Postfachanlagen in einem prozentualen Wert in Relation zu den gesamten Personalkosten zu ermitteln und diesen Prozentsatz zu den unmittelbaren Personalkosten im Bereich Postfach-Zugang zu addieren. Die Änderung der Berechnungsmethodik im Vergleich zu früheren Entgeltgenehmigungsverfahren und die erstmals durch die Klägerin erfolgte Zweiteilung der Prozesskosten in Kosten pro Einlieferungsvorgang und solche pro eingelieferter Sendung hat die Regulierungsbehörde, wie sich aus dem angefochtenen Beschluss (Abschn. 6.2.1) ergibt, auch erkannt und im Grundsatz ihrer Entscheidung zu Grunde gelegt. Für die Regulierungsbehörde hätte dementsprechend Veranlassung zu einer entsprechenden Prüfung der beantragten Entgelte auf dieser Grundlage bestanden; jedenfalls war es ohne weitere ergänzende Erläuterungen der Klägerin nicht gerechtfertigt, deren Zahlenwerte in dem Genehmigungsantrag vom 3. Dezember 2001 unter Hinweis auf andere Werte im KPMG-Gutachten von November 1999 zu verwerfen. Dies gilt um so mehr, als aus dem Antrag vom 3. Dezember 2001 außer dem erstmals geltend gemachten zweigeteilten Entgelt für fixe und variable Kosten auch unterschiedliche Zahlenwerte in der Weise erkennbar waren, dass im KPMG-Gutachten im Zusatzkostenblock ein Stückkostenwert von 0,302 DM angesetzt worden war, während sich dieser Wert nach den Berechnungen im Antrag vom 3. Dezember 2001 auf - insoweit günstigere - 0,15 DM pro Sendung belief.

Das von der Klägerin gewählte Verfahren der Zuschlagskalkulation hat die Regulierungsbehörde, wie im angefochtenen Beschluss vom 6. Februar 2002 erwähnt (Abschn. 6.2.5.1.2), ausdrücklich als betriebswirtschaftlich akzeptables Verfahren anerkannt. Die Anerkennung der Kalkulationsmethode bedingt im Prinzip auch die Anerkennung der zu Grunde liegenden Berechnungsmethoden für die Gemeinkosten, zumal die Werte aus der Kosten- und Erfolgsrechnung und der Finanzbuchhaltung der Klägerin hergeleitet sind und die Regulierungsbehörde diesen Ausgangspunkt regelmäßig akzeptiert hat. Bei der Zuschlagskalkulation werden betriebswirtschaftlich die gesamten Gemeinkosten mit einem einzigen Zuschlagssatz auf die verschiedenen Kostenträger bzw. - in Bezug auf die hier relevante Problematik - auf die jeweiligen zu bepreisenden Dienstleistungsbereiche weitergerechnet, wobei die Kostenzurechnung durch eine Vollkostenrechnung oder eine Teilkostenrechnung erfolgt.

Vgl. Wöhe/Döring, Einführung in die Allgemeine Betriebswirtschaftslehre, 23. Aufl., Abschn. C IV 4, V; Thommen/Achleitner, Allgemeine Betriebswirtschaftslehre, 6. Aufl., Teil 2 Kapitel 5, 5.2.3.1, Teil 5 Kapitel 4, 4.1.3.3, 4.1.4.1.

Diese Berechnungsmethodik hat die Klägerin in ihrem Entgeltgenehmigungsantrag von Dezember 2001 (S. 17 ff) zu Grunde gelegt und nachvollziehbar erläutert und die ermittelten prozentualen Werte für Sachkosten und Abschreibungen auf die unmittelbaren Personalkosten für den Bereich Postfach-Zugang umgelegt. Weder die Regulierungsbehörde im Genehmigungsbeschluss vom 6. Februar 2002 noch die Beklagte hat im gerichtlichen Verfahren, wo ihr Vorbringen im Berufungsverfahren im Wesentlichen in einer Wiederholung der Erwägungen des Verwaltungsgerichts besteht, gegen die Prozent- und Wertansätze selbst substantiierte Einwendungen vorgetragen. Der Ansatz, die so ermittelten Kosten wegen anderer Zahlenangaben im früheren KPMG-Gutachten insgesamt nicht zu akzeptieren, hat - wie dargelegt - keine Berechtigung. Es ist deshalb nicht gerechtfertigt, die von der Klägerin im Genehmigungsantrag angesetzten Kostenwerte für Sachkosten und Abschreibungen bei der Entgeltkalkulation außer Betracht zu lassen. Insoweit ist vielmehr eine höhere Entgeltfestsetzung unter Berücksichtigung der Angaben der Klägerin geboten.

b) Im Übrigen ist der angefochtene Beschluss der Regulierungsbehörde rechtmäßig und die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts unbegründet.

aa) Die Nichtanerkennung der von der Klägerin geltend gemachten Personalkosten in eigenbetriebenen Filialen (Abschn. 6.2.5.1 des Beschlusses) begegnet keinen Bedenken. Insoweit ist der grundsätzliche Ansatz der Regulierungsbehörde in diesem Bereich, die entsprechende Kostenposition aus dem früheren Entgeltgenehmigungsverfahren BK 5b-01/090 einschließlich der zugehörigen relevanten Unterlagen vergleichsweise heranzuziehen, nicht zu beanstanden. In dem in Frage stehenden Entgeltgenehmigungs-Antrag der Klägerin vom 3. Dezember 2001 wurden unter Einbeziehung angesetzter Personalkostensteigerungen für 2001 und 2002 unmittelbare Personalkosten in Höhe von 60,52 DM/h für eigenbetriebene Filialen und von 47,93 DM/h für briefbetriebene Postfachanlagen im UB Brief angegeben, während in der früheren Kalkulation vom 24. September 2001, die unter Bezugnahme auf das KPMG Gutachten von November 1999 erstellt wurde, Werte von 60,48 DM/h für einen im UB Filiale Beschäftigten und von 39,04 DM/h für einen im UB Brief tätigen Mitarbeiter genannt wurden.

bb) Die Streichung der Personalkosten im UB Filiale für Beamte der Besoldungsgruppe A 8 und vergleichbare Vergütungsgruppen aus den von der Klägerin geltend gemachten Kostenpositionen ist, wie bereits das Verwaltungsgericht ausgeführt hat, nicht zu beanstanden. Für die Einbeziehung dieser Kosten in die ermittelten Stundensätze kann die Orientierung an den Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung nicht bejaht werden. Die Qualifikation der Mitarbeiter dieser Besoldungs- und Vergütungsgruppen ist, wovon die Beteiligten übereinstimmend ausgehen, für die Entgegennahme und das Einsortieren von Postsendungen in Postfächer nicht erforderlich. Wie dargelegt, ist bei der gebotenen objektiven Betrachtung der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung kein Raum für die Berücksichtigung organisatorischer oder personeller Besonderheiten, die hier mit der Einbeziehung von Kosten für die Vergütung mit nach A 8 besoldeter Mitarbeiter, die in einer Filiale aus anderen Gründen als der Einsortierung von Sendungen in Postfachanlagen erforderlich seien, geltend gemacht werden. Der Hinweis der Klägerin, die nach A 8 besoldeten Kräfte seien nicht abbaubar und könnten auf Grund rechtlicher Verpflichtungen nicht durch Angestellte oder niedriger besoldete Beamte ersetzt werden, bedingt keine andere Bewertung. Die Anerkennung dieser Erwägung würde dazu führen, dass Besonderheiten, die aus der Umwandlung eines Monopolbetriebs in eine dem Markt und Wettbewerb verpflichtete Wirtschaftsgesellschaft resultieren, Rechnung getragen werden müsste, was aber der mit dem Zugang zu Postfachanlagen auch bezweckten Marktöffnung und dem damit verbundenen vermehrten Wett- bewerb nicht zuträglich wäre.

cc) Der Beschluss der Regulierungsbehörde ist auch nicht im Hinblick auf die Nichtanerkennung der von der Klägerin im Genehmigungsantrag geltend gemachten Personalkostensteigerungen in Höhe von 3,5 % für 2002 zu beanstanden. Das Verwaltungsgericht hat dazu zutreffend ausgeführt, dass die zum Ausgleich nicht vorgesehener Besoldungsanpassungen erfolgte Einmalzahlung an Beamte im Rahmen des Kostenansatzes nicht berücksichtigungsfähig gewesen sei, weil diese Aufwendungen nicht den Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung entsprechen würden. In dem Entgeltgenehmigungsantrag vom 3. Dezember 2001 hat die Klägerin den für 2002 angenommenen Steigerungswert von 3,5 % nicht mit entsprechenden aussagekräftigen Zahlenwerten unterlegt und lediglich darauf hingewiesen, dass der Wert dem für ihre interne Planung entspreche. In ihrem ergänzenden Schreiben vom 3. Januar 2002 (einschließlich der Anlage 4) als Reaktion auf die entsprechende Bitte der Beklagten vom 12. Dezember 2001 hat die Klägerin die zu Grunde gelegte Steigerungsrate von 3,5 % für 2002 ebenfalls nicht nachvollziehbar dargelegt und nicht mit belastbaren Zahlenwerten belegt. In dem Schreiben hat sie auch auf die im Jahre 2000 geleistete Einmalzahlung an Beamte verwiesen, die auch vom Verwaltungsgericht in dem angefochtenen Urteil so bewertet wurde. Angesichts dieser Bezeichnung der Klägerin und ihres Hinweises auf einen Zahlvorgang in 2000 ist ihr Vorbringen in der Berufung, die Einmalzahlung in 2000 hätte im Hinblick auf die Personalkostensteigerungsrate für 2002 nicht berücksichtigt werden dürfen, nicht nachvollziehbar. Das Vorbringen der Klägerin, es habe sich bei der Einmalzahlung nicht um Dienstbezüge im Sinne des Besoldungsrechts gehandelt, sondern um anderweitige Bezüge i. S. d. § 10 Abs. 3 Postpersonalrechtsgesetz - PostPersRG - begründet gleichfalls nicht die Unrichtigkeit des Beschlusses der Regulierungsbehörde oder des angefochtenen Urteils des Verwaltungsgerichts. Selbst eine Qualifizierung der Zahlung in 2000 in diesem Sinne lässt die Berechtigung der Regulierungsbehörde, die Zahlung bei den Personalkostensteigerungen nicht zu berücksichtigen, nicht entfallen. § 10 Abs. 3 PostPersRG mit der darin vorgesehenen Anrechnung "anderweitiger Bezüge" auf die Besoldung entspricht dem § 9a Bundesbesoldungsgesetz - BBesG - , der die Anrechnung eines "anderen Einkommens" auf die Besoldung vorsieht. Dadurch werden, unabhängig von der Bezeichnung der Bezüge im Einzelnen, alle Leistungen erfasst, die der Besoldungsempfänger aus seiner Verwendung von der Stelle, der er zugewiesen ist, erhält. "Besoldung" wird dabei nach dem Bundesbesoldungsgesetz als Oberbegriff für die den Beamten zufließenden Dienstbezüge und sonstigen Bezüge (vgl. § 1 Abs. 3 BBesG) verstanden.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 16. April 2007 - 1 A 527/06 - , juris.

Dies führt zu der Annahme, dass auch bei der Einmalzahlung der Klägerin in 2000 an die ihr zugewiesenen Beamten ein besoldungsrechtlicher Zusammenhang gegeben ist. Einen solchen Zusammenhang hat die Klägerin zudem in ihrem ergänzenden Schreiben vom 3. Januar 2002 mit der Bezeichnung der Einmalzahlung als Ausgleich für unterbliebene Besoldungsanpassungen selbst dargelegt. Vor diesem Hintergrund sind deshalb die Erwägungen des Verwaltungsgerichts, wegen fehlender Notwendigkeit der Leistung könne die Einmalzahlung bei den Personalkostensteigerungen nicht berücksichtigt werden, gerechtfertigt.

dd) Bezüglich der Gemeinkostenzuschläge liegt, anders als die Klägerin meint, ein Widerspruch zwischen dem Beschluss der Regulierungsbehörde vom 6. Februar 2002 und dem angefochtenen Urteil des Verwaltungsgerichts nicht vor. Den Erwägungen des Verwaltungsgerichts, aus den von der Klägerin vorgelegten Kostenunterlagen lasse sich nicht ermitteln, auf welche Weise die jeweiligen Kostenkategorien der Gewährung des Postfachzugangs für Wettbewerber zugeordnet worden sind und ob die jeweiligen Kostenstellen bei der in Frage stehenden Teilleistung gerechtfertigt seien, liegt letztlich im Ansatz ebenfalls die für die Entgeltgenehmigung entscheidende Fragestellung zu Grunde, ob sich gem. § 20 Abs. 1 PostG die Entgelte an den Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung orientieren und ob, wie es in § 3 Abs. 2 PEntgV gefordert wird, diese Kosten jeweils für die Leistungsbereitstellung notwendig sind. § 2 Abs. 2 PEntgV fordert darüber hinaus, dass beim Nachweis der Gemeinkosten anzugeben und zu erläutern ist, wie die Gemeinkosten der jeweiligen Dienstleistung zugeordnet werden. Beide Entscheidungen mit der Aussage, diese Merkmale in Bezug auf die Höhe - nicht dem Grunde nach - der geltend gemachten Kosten zu verneinen, sind deshalb insoweit nicht zu beanstanden.

ee) Die von der Klägerin bei der Kostenkalkulation geltend gemachten Zuschläge für Kosten der Filialbezirksleitung (ca. 145,2 Mio. DM) und für die Abteilungsleitung Auslieferung (ca. 402,08 Mio DM) sind von der Regulierungsbehörde und vom Verwaltungsgericht zu Recht nicht in voller Höhe anerkannt worden. Es gelten die Erwägungen der Regulierungsbehörde und des Verwaltungsgerichts in der Weise, dass die Kostenansätze und die angesetzten prozentualen Kostenaufschläge angesichts der relativ einfach strukturierten und einen großen Leitungs- und Serviceaufwand nicht erfordernden Dienstleistung beim Postfachzugang sachlich nicht gerechtfertigt und deshalb wegen fehlender spezieller Orientierung der Kosten an dem Produkt Postfachzugang nicht berücksichtigungsfähig sind.

ff) Die von der Klägerin in Ansatz gebrachten Kosten für den Zugang zu Postfachanlagen in fremdbetriebenen Filialen (Agenturen) sind gleichfalls nicht anerkennungsfähig. Die Entscheidungen der Regulierungsbehörde und des Verwaltungsgerichts, auf dessen Ausführungen Bezug genommen wird, begegnen daher insoweit keinen Bedenken. Selbst wenn die Einschaltung von Agenturen dem Kernbereich der unternehmerischen Autonomie zugerechnet wird und wenn zudem unterstellt wird, dass in Agenturen möglicherweise das Personal im Einsortieren postfachadressierter Sendungen nicht so versiert sein sollte wie in eigenbetriebenen Filialen oder im UB Brief und deshalb ein höherer Zeitansatz dafür in Betracht kommt, kann im Rahmen des Effizienzgebots nach § 20 Abs. 1 PostG dafür kein höherer Kostenanteil angesetzt werden als dies bei eigenbetriebenen Postfachanlagen der Klägerin zulässig ist. Die Orientierung der Entgelte an den Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung steht insbesondere der Anerkennung und Berücksichtigung von Bonuszahlungen an Agenturbetreiber entgegen, weil dafür unter der Regie der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung keine unternehmerische Berechtigung anerkannt werden kann und derartige Boni das in Frage stehende Produkt ungerechtfertigterweise verteuern. Eine differenzierte Beurteilung der Entgelte je nach Einlieferungsmenge ist bezüglich der für Agenturen anzusetzenden Kosten nicht angezeigt, weil der entsprechende Entgeltansatz pauschaliert und deshalb kein Raum ist für sendungsbezogene Differenzierungen. Insgesamt hat die Klägerin nicht vermitteln können, dass bei Agenturen zwingende sachliche oder personelle Notwendigkeiten bestehen, die einen gegenüber eigenbetriebenen Postfachanlagen höheren Entgeltansatz rechtfertigen.

gg) Bezüglich der im angefochtenen Beschluss vorgenommenen Gewichtung der Anlagetypen führt das diesbezügliche Vorbringen der Klägerin nicht dazu, die Entscheidung der Regulierungsbehörde als fehlerhaft anzusehen. Im Genehmigungsantrag vom 3. Dezember 2001 hat die Klägerin unter Abstellen auf die Zahl der Postfächer, nicht der Postfachanlagen, Angaben zu der Gewichtung der Postfächer an briefbetriebenen Postfachanlagen (ca. 67 Tausend), an eigenbetriebenen Filialen (ca. 700 Tausend) und an fremdbetriebenen Filialen (ca. 206 Tausend) gemacht. Diese Angaben und ihre prozentualen Werte weichen zum Einen von den nur wenige Monate zuvor im Entgeltgenehmigungsverfahren BK 5b-01/090 geltend gemachten Angaben ab und führen andererseits zu einer überproportionalen Betonung der bei eigenbetriebenen Filialen anzusetzenden Kosten. In der KPMG-Stellungnahme von November 1999, auf die die Klägerin noch im September 2001 in dem genannten Entgeltgenehmigungsverfahren verwiesen hat, wurden unter Berücksichtigung der Sendungsmengen und der Anlagenstruktur gewichtete Werte von 48 % der postfachadressierten Sendungen für den UB Brief (Post fachanlagetyp A) und von 52 % für den UB Filiale (Postfachanlagetyp B) angegeben. Insofern hat die Klägerin mit der Gewichtung der Unternehmensbereiche in Orientierung an der Anzahl der vorhandenen Postfächer im hier in Frage stehenden Entgeltgenehmigungsantrag für den ermittelten durchschnittlichen Kostensatz keine tragfähigen Unterlagen i. S. d. § 2 Abs. 2 PEntgV vorgelegt, die den Schluss zuließen, dass die von ihr geltend gemachten Kosten für die Leistungsbereitstellung des Postfachzugangs durch Wettbewerber zwingend notwendig sind. Nach der KPMG-Stellungnahme von November 1999 enthält der Zusatzkostenblock, der zusammen mit dem Gemeinkostenblock die Gesamtstückkosten für die Leistung bewirkt, alle Kosten, die sich ausschließlich durch die Leistungsbereitstellung gegenüber dem Fremdanbieter ergeben. Nach dem Kostenverursachungsprinzip ist es dabei sachgerecht, die entsprechenden Personalkosten an der Zahl der Postfachanlagen und nicht an der der Postfächer zu orientieren. Die normative Anknüpfung in § 29 PostG bezieht sich eindeutig auf Postfachanlagen. Die Möglichkeit für Wettbewerber, postfachadressierte Sendungen bei der Klägerin einzuliefern, ist zudem davon abhängig, dass entsprechende Anlagen vorhanden sind. Etwaige zusätzliche Personalkosten der Klägerin, um dem Begehren der Wettbewerber nachzukommen, ergeben sich deshalb in Anlehnung an das Vorhandensein von Postfachanlagen und werden durch den für die Nutzung und den Betrieb der Anlagen erforderlichen Personaleinsatz ausgelöst. Die Zahl der insgesamt vorhandenen Postfächer ist dafür hingegen nicht von entscheidender Bedeutung, weil sie als solche nicht kostenverursachend und -auslösend sind. Einen an den Postfachanlagen orientierten Ansatz hat die Klägerin - wenn auch in anderem Zusammenhang - auch selbst gewählt, weil sie noch in ihrer "Kalkulation" vom 24. September 2001 (S. 16) im Entgeltgenehmigungsverfahren BK 5b-01/090 "die Anzahl der vom Wettbewerber gewünschten Anzahl von Postfachanlagen" "als sachgerechten Verteilungsschlüssel" der Gemeinkosten angesehen hat.

hh) Zwar zählt gem. § 3 Abs. 2 PEntgV zu den Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung auch ein dem unternehmerischen Risiko angemessener Gewinnzuschlag. Den von der Klägerin geltend gemachten Gewinnzuschlag in Höhe von 18 % hat die Regulierungsbehörde aber zu Recht abgelehnt. Der Senat nimmt insoweit Bezug auf die den Gewinnzuschlag betreffenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts mit dem ergänzenden Bemerken, dass die Formulierung in § 3 Abs. 2 PEntgV der notwendigen Berücksichtigung "eines dem unternehmerischen Risiko angemessenen Gewinnzuschlags" mehr für eine Auslegung in dem Sinne spricht, dass außer der - unstreitig zu beachtenden - angemessenen Verzinsung des eingesetzten Kapitals auch ein weiterer Risikozuschlag zur Abdeckung sämtlicher unternehmerischer Risiken gemeint ist. Dass im Wettbewerb ein Gewinn in der beantragten Höhe erzielt werden kann oder erzielt wird, hat die Klägerin nicht nachgewiesen. Ebenso wie die anderen im Rahmen des Effizienzgebots relevanten Kostenpositionen muss auch der Gewinnzuschlag eine konkrete Bezogenheit zu der in Frage stehenden Leistung erkennen lassen. Das ist bei dem geltend gemachten Gewinnzuschlag in Höhe von 18 % nicht der Fall. Im Genehmigungsantrag hat die Klägerin zu diesem Wert keine substantiierten Ausführungen gemacht. Der Hinweis der Klägerin im erstinstanzlichen Verfahren auf Umsatzrenditen der Wettbewerber in ähnlicher Höhe reicht insoweit ebenfalls nicht aus, weil die Unternehmenssituation der Klägerin in dem fraglichen Dienstleistungsbereich der Gewährung des Postfachzugangs mit denen von Wettbewerbern nicht vergleichbar ist. Die Klägerin ist im Postmarkt der einzige Dienstleister, der Postfachanlagen vorhält, zu denen Fremdanbietern Zugang gewährt werden muss. Sie unterliegt damit, anders als die Wettbewerber, die bei ihren (Teil-)Dienstleistungen den Marktmechanismen unterworfen sind, in diesem Dienstleistungsbereich keinem unmittelbaren Konkurrenz- und Wettbewerbsdruck, der u. U. einen Gewinnzuschlag in der geltend gemachten Höhe rechtfertigen könnte. Da der angeführte Prozentwert für den Gewinnzuschlag von der Klägerin auch in anderen Entgeltgenehmigungsverfahren in Ansatz gebracht wurde (vgl. beispielsweise für den Zugang zu Adressänderungsinformationen: VG Köln - 22 K 5261/04 - ; Urteil vom 29. April 2008, 13 A 1628/08 OVG NRW), handelt es sich offenbar um eine abstrakte Standardangabe ohne jeweiligen Bezug zu der in Frage stehenden Dienstleistung. In dieser Abstraktheit kann der Wert nicht anerkannt werden.

c) Für die Annahme, die von der Regulierungsbehörde vorgenommenen Kürzungen der beantragten Entgelte seien unverhältnismäßig, ist kein Raum. Für die Kürzungen bestehen, wie dargelegt, dem Grunde nach sachliche Rechtfertigungen, als deren Folge die daraus resultierenden Kürzungen hinzunehmen sind. Die zur Genehmigung gestellten Entgelte und Kostenpositionen enthalten - dies ist einer Antragstellung mit konkret bezifferten Leistungspositionen immanent - per se die Möglichkeit und das "Risiko" der (teilweisen) Ablehnung. Darauf deutet auch die von den Beteiligten wiedergegebene Bemerkung in der mündlichen Verhandlung der Beschlusskammer 5 der Regulierungsbehörde am 8. Januar 2002 hin, "eine Punktlandung" werde es wohl nicht geben. Unzumutbar hohe Anforderungen an die Antragstellung für die Entgeltgenehmigung werden dadurch nicht bewirkt. Die Entscheidung der Regulierungsbehörde steht zeitlich unter dem Druck einer gebotenen Entscheidung innerhalb der Fristen des § 22 Abs. 2 PostG. Diese vorgegebene Entscheidungsfrist lässt weitere und intensive Aufklärungsmaßnahmen vor der Genehmigung nur in begrenztem Ausmaß zu, so dass es grundsätzlich dem Antragsteller obliegt, innerhalb der Frist die Unterlagen für eine angemessene und ausreichende Entscheidungsgrundlage der Regulierungsbehörde beizubringen. Das Gebot von Aufklärungsmaßnahmen kann zudem geringeren Anforderungen unterliegen, wenn der Regulierungsbehörde aussagekräftige Unterlagen und Kostenansätze aus vorhergehenden Entgeltgenehmigungsverfahren vorliegen, deren Verwertung ihr nicht verwehrt ist.

3) Auch wenn nach dem Vorstehenden die von der Klägerin geltend gemachten Entgeltpostionen bezifferbar sind und hinsichtlich der zuerkannten Entgelterhöhung für sich genommen Spruchreife im Sinne des § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO angenommen werden könnte, sieht der Senat von einer konkreten rechnerischen Festlegung für den Teil des Entgelts, in dem die Klägerin obsiegt, und von einem entsprechenden Verpflichtungsausspruch ab. Unter Berücksichtigung des auch im Berufungsverfahren gestellten Hilfsantrags der Klägerin erscheint vielmehr auch bei der derzeitigen Fassung des § 113 VwGO und in Anbetracht der nicht in Betracht kommenden analogen Anwendung des § 113 Abs. 2 VwGO auf Verpflichtungsbegehren,

vgl. dazu Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, Stand: Mai 2010, § 113 Rdn. 44,

ein Bescheidungsurteil angezeigt. Das tatsächlich genehmigungsfähige Entgelt ergibt sich als Gesamtentgelt, das auch im Genehmigungsbescheid als solches ausgeworfen wird, aus dem Zusammenspiel verschiedener Kostenpositionen, die im gerichtlichen Verfahren unterschiedlich bewertet worden sind und die für die Entgeltgenehmigung zusammengeführt werden müssen. Die Geltung eines Beurteilungsspielraums bei der Entgeltprüfung oder jedenfalls der daran orientierten einschlägigen Grenzen der Prüfung durch die Regulierungsbehörde steht der Annahme der Spruchreife ebenfalls entgegen, was letztlich auch im Hinblick darauf gilt, dass die anstehende Entscheidung durch das Gremium einer Beschlusskammer bei der Regulierungsbehörde erfolgt. Das Gebot der Gewährung effektiven Rechtsschutzes zwingt ebenfalls nicht zum Erlass eines Verpflichtungsurteils, weil davon auszugehen ist, dass die Beklagte auch einem Bescheidungsurteil umgehend nachkommen wird.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 709 S. 2, 711 ZPO.

Die Revision ist nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zugelassen.

OVG Nordrhein-Westfalen:
Urteil v. 10.03.2011
Az: 13 A 3211/06