Verwaltungsgericht München:
Urteil vom 9. Oktober 2014
Aktenzeichen: M 17 K 10.1438

(VG München: Urteil v. 09.10.2014, Az.: M 17 K 10.1438)

Rundfunkrecht;Bekämpfung eines an Anbieter adressierten Bescheids durch Inhalteproduzenten;Programmänderungsverlangen;Durch Nichtbefolgung aufschiebend bedingter Widerruf der zuvor erteilten Programmänderungsgenehmigung

Tenor

I. Der Bescheid vom ... März 2010 wird aufgehoben.

II. Die Beklagte hat die Kosten des Verfahrens zu tragen. Die Beigeladene trägt ihre außergerichtlichen Kosten selbst.

III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht die Klägerin vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand

Die Klägerin ist die für den internationalen Bereich zuständige Tochtergesellschaft der ..., die die Gründerin und Inhaberin der Kampfsportorganisation €...€ (€...€) ist und die gleichnamige Liga betreibt. Die Formate der Klägerin €...€, €...€ und €...€, die die von der Klägerin weltweit veranstalteten Events und Shows der Sportart €Mixed-Martial-Arts€ (€MMA€) zum Inhalt haben, wurden in der Bundesrepublik Deutschland bis ... 2010 durch die Beigeladene ausgestrahlt.

Die Beigeladene verfügt auf der Grundlage von Bescheiden der Beklagten vom ... 1999 und vom ... 2007 über die Genehmigung zur Verbreitung des Fernsehspartenprogramms €...€, vormals €...€, über Satellit.

Mit Schreiben vom 13. Februar 2009 zeigte die Beigeladene eine vorgesehene Änderung des Programms an. Wie aus dem dem Schreiben beigefügten geänderten Programmschema ersichtlich, werde sie ab ... 2009 die ... in ihrem Programm präsentieren. In der Zeit zwischen ... Uhr und ... Uhr würden verschiedene Formate zum Thema ... gezeigt.

Mit Schreiben vom ... 2009 genehmigte die Beklagte vorbehaltlich der Zustimmung des Fernsehausschusses, der sich in seiner Sitzung am ... 2009 mit der Programmänderung befasste, die beantragte Ausstrahlung der ...-Formate samstags von ... Uhr bis ... Uhr. Es wurde darauf aufmerksam gemacht, dass die Jugendschutzbestimmungen einzuhalten seien.

Mit Schreiben vom ... 2009 (Bl. ...) genehmigte die Beklagte die Ausstrahlung der ...-Formate nunmehr auf Grundlage des Beschlusses des Fernsehausschusses vom ... 2009. Das Schreiben befasste sich außer mit den streitgegenständlichen Inhalten mit der Sendung €...€ Insbesondere Letztere sei kritisch diskutiert worden. Nach Abwägung der Rechtslage komme der Fernsehausschuss aber zu der Auffassung, dass die Sendung €...€ genehmigt werden könne. Es ergingen spezifische Hinweise zu Gewinnspielen. Das Schreiben schließt mit dem Satz: €Die Landeszentrale wird die ausgestrahlten Sendungen einer kritischen Prüfung unterziehen und behält sich eine Nachjustierung aus Rechtsgründen vor.€

Nachdem zwischenzeitlich eine Reihe von Sendungen ausgestrahlt worden war, hob der Fernsehausschuss in seiner Sitzung vom ... 2010 seinen Beschluss vom ... 2009 bezüglich der ...-Formate auf. Dies teilte die Beklagte der Beigeladenen mit Schreiben vom ... 2010 (Bl. ...) mit und kündigte einen Bescheid zur Umsetzung des Beschlusses des Fernsehausschusses an. Außerdem wies sie darauf hin, dass diese Programmentscheidung des Fernsehausschusses unabhängig sei von der Bewertung der Einzelsendungen durch die KJM. In den hierzu eingeleiteten Verfahren würden gesonderte Bescheide ergehen.

In ihrer Sitzung vom ... 2010 (vgl. Bl. ...) hatte sich die KJM mit 13 Folgen des Formats €...€ befasst und war zu dem Ergebnis gekommen, dass 12 der 13 im Oktober 2009 gesendeten Folgen nicht gegen die Bestimmungen des Jugendmedienschutzstaatsvertrags (JMStV) verstießen, da sie nach 23 Uhr ausgestrahlt worden seien. Dass Folge 2 des Formats bereits ab ... Uhr gelaufen sei, hatte sie dagegen als Verstoß bewertet und die Einleitung eines Ordnungswidrigkeitenverfahrens beschlossen. Nach der Pressemitteilung vom ... 2010 (Bl. ...) sehe die KJM keine rechtliche Möglichkeit, einen Verstoß wegen offensichtlicher schwerer Jugendgefährdung mit der Folge eines Ausstrahlungsverbots durchzusetzen.

Mit Bescheid vom ... 2010 forderte die Beklagte die Beigeladene auf, innerhalb von zwei Wochen nach Bekanntgabe des Bescheides die Formate der Klägerin durch genehmigungsfähige andere Inhalte zu ersetzen (Nr. 1 des Bescheidtenors). Andernfalls werde die Genehmigung der entsprechenden Programmänderung vom ... 2009 insoweit widerrufen, als sie sich auf die genannten Formate der Antragstellerin beziehe (Nr. 2 des Bescheidtenors).

Zur Begründung wurde ausgeführt, Rechtsgrundlage für das Programmänderungsverlangen sei § 26 Abs. 1 Satz 1 der Satzung über die Nutzung von Fernsehkanälen nach dem Bayerischen Mediengesetz (Fernsehsatzung - FSS). Gemäß § 26 Abs. 1 Satz 1 FSS könne die Landesmedienzentrale eine Änderung des Sende- und Programmschemas aus wichtigem Grund verlangen. Die Formate €...€, €...€ und €...€ widersprächen aufgrund der Massivität des Gewalteinsatzes und ihrer Tabubrüche dem Leitbild des öffentlich verantworteten und in öffentlich-rechtlicher Trägerschaft betriebenen Rundfunks (vgl. Art. 111 a Abs. 1 Sätze 5 und 6 Bayerische Verfassung - BV -). Dies stelle einen wichtigen Grund im Sinne des § 26 Abs. 1 Satz 1 FSS dar. Somit sei die Aufforderung an die Beigeladene, die kritischen Programminhalte durch genehmigungsfähige Inhalte zu ersetzen, gerechtfertigt. Die betreffenden Formate verletzten u.a. das allgemeine Sittlichkeitsgefühl (Art. 111 a Abs. 1 Satz 5 BV) und die gegenseitige Achtung vor dem Leben und der körperlichen Unversehrtheit anderer (Art. 111 a Abs. 1 Satz 6 BV). Daneben seien sie geeignet, die Entwicklung von Kindern und Jugendlichen zu einer eigenverantwortlichen und gemeinschaftsfähigen Persönlichkeit zu gefährden.

Rechtsgrundlage für den in Nr. 2 des Bescheidtenors bedingt ausgesprochenen, partiellen Widerruf der Programmänderungsgenehmigung vom 23. März 2009 sei Art. 28 des Bayerischen Mediengesetzes (BayMG). Der Widerruf einer Programmänderungsgenehmigung stelle einen actus contrarius zur Genehmigung selbst dar und könne daher auf die gleiche Rechtsgrundlage gestützt werden, wobei die Widerrufskompetenz notwendiger Bestandteil des Trägerschaftsmodells sei.

Am 29. März 2010 erhob die Klägerin durch Ihren Prozessbevollmächtigten Klage und beantragte,

den Bescheid der Beklagten vom ... 2010 aufzuheben;

hilfsweise:

der Beklagten aufzugeben, es zu unterlassen, den Bescheid vom ... 2010 umzusetzen und aus diesem nach dem ... 2010 gegenüber der Beigeladenen vorzugehen, soweit diese die Formate der Klägerin €...€, €...€ und €...€ entsprechend der Genehmigung der Beklagten vom ... 2009 ausstrahlt;

hilfsweise:

festzustellen, dass der Beigeladenen aus dem Bescheid der Beklagten vom ... keine rechtlich verbindlichen Verpflichtungen erwachsen, insbesondere dass sie nicht verpflichtet ist, die Formate der Klägerin €...€, €...€ sowie €...€ durch andere genehmigungsfähige oder genehmigte Inhalte zu ersetzen oder die vormals genehmigten Programmbestandteile wieder auszustrahlen.

Mit Beschluss vom 8. April 2010 hat das Verwaltungsgericht im Wege einer Zwischenverfügung vorläufig die aufschiebende Wirkung der Klage gegen den Bescheid vom ... 2010 festgestellt. Auf Beschwerde der Beklagten hin hat der Bayerische Verwaltungsgerichtshof mit Beschluss vom 9. April 2010 die Zwischenverfügung des Verwaltungsgerichts aufgehoben und den Antrag auf Erlass einer Zwischenverfügung abgelehnt. Mit Beschluss vom 15. Juni 2010 hat das Verwaltungsgericht den Eilantrag der Klägerin abgelehnt. Die Beschwerde der Klägerin hiergegen hat der Bayerische Verwaltungsgerichtshof mit Beschluss vom 24. September 2010 zurückgewiesen. Gegen diese Beschlüsse hat die Klägerin Verfassungsbeschwerde eingelegt und Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gestellt. Dieser Antrag ist vom Bundesverfassungsgericht mit Beschluss vom 8. Dezember 2010 abgelehnt worden.

Mit Schriftsatz vom 8. April 2010 beantragte die Beklagte,

die Klage abzuweisen.

Mit Schriftsatz vom 12. November 2010 wies der Klägerbevollmächtigte auf die schwerwiegenden wirtschaftlichen Folgen des Ausstrahlungsverbots für die Klägerin hin.

Die im Bescheid genannten Ermächtigungsgrundlagen § 26 Abs. 1 FSS und Art. 28 BayMG seien verfassungswidrig und könnten nicht herangezogen werden. § 26 FSS sei seinerseits nicht von einer Ermächtigungsgrundlage gedeckt, da er anders als Art. 28 BayMG, den er ausgestalten solle, ein eigenständiges Recht der Beklagten zu Änderungen des Programmschemas vorsehe. Er sei auch zu unbestimmt, da der Adressat eines Verlangens nach § 26 FSS nicht klar sei, und die Rechtsfolgen der Nichtbefolgung eines derartigen Verlangens offen seien. Auch der Begriff des €besonderen Grundes€ in § 26 FSS sei zu unbestimmt. Art. 28 BayMG sei ebenfalls nicht ausreichend bestimmt, da nicht klar sei, was von der Beklagten zu prüfen sei und welche inhaltliche Bindungswirkung eine entsprechende Genehmigung habe.

Die Beklagte habe durch Verkennung der Rechtsnatur des streitgegenständlichen Bescheids auch die Ermächtigungsgrundlagen € insbesondere Art. 48, 49 BayVwVfG € verkannt. Art. 28 BayMG ermögliche der Beklagten lediglich, beantragte Programmänderungen zu genehmigen, nicht jedoch, diese nachträglich aufzuheben.

Der Bescheid sei formell rechtswidrig. Die Entscheidung stelle eine Grundsatzentscheidung dar, die gemäß § 12 Abs. 3 BayMG nicht auf einen Ausschuss oder Präsidenten übertragen werden dürfe.

Die materielle Rechtswidrigkeit ergebe sich schon aus der Sperrwirkung der KJM-Entscheidung. Die KJM habe in ihrer Sitzung vom ... 2010 den Beschluss gefasst, dass die Serie €...€ zwischen ... Uhr und ... Uhr verbreitet werden dürfe. Damit sei bindend festgestellt, dass es sich nicht um unzulässige Programme i.S.d. § 4 JMStV handele. Auch die FSF habe eine positive Freigabeentscheidung zugunsten der ...-Formate getroffen, sodass die Aufsichtsbefugnisse der Beklagten nach § 20 Abs. 3 JMStV i.V.m. Art. 16 Abs. 2 BayMG begrenzt seien.

Außerdem sei die vollständige Negierung der Rechte und Interessen der Klägerin und der Beigeladenen ermessensfehlerhaft.

Die Beklagte habe auch die dem Bescheid zu Grunde liegenden Tatsachen unvollständig und fehlerhaft ermittelt und eine fehlerhafte Programmbewertung vorgenommen.

Weiterhin verletze der Bescheid durch das Verbot der Ausstrahlung sämtlicher Formate der Klägerin das Übermaßverbot. Das Ausstrahlungsverbot hätte auf spezifische Kampfszenen beschränkt werden können.

Soweit der streitgegenständliche Bescheid keinen Verwaltungsakt darstelle, sei die Klage hinsichtlich der gestellten Hilfsanträge zulässig und begründet.

Mit Schriftsatz vom 21. Dezember 2010 nahm die Beklagte zur Klageerwiderung Bezug auf die Ausführungen im Verfahren M 17 S 10.1437, den Beschluss des BayVGH vom 9. April 2010, Az.: 7 CS 10.2497, den Beschluss des Gerichts vom 15. Juni 2010 und die Darlegungen im zweitinstanzlichen Eilverfahren, Az.: 7 CS 10.1619 sowie den Beschluss des BayVGH vom 24. September 2010. Die Klägerin habe keinen Rechtsanspruch darauf, dass ... bei ihr Sendungen einkaufe. Sie könne auch keinen Einfluss darauf haben, dass die Beklagte Programmänderungsgenehmigungen erteile, die erforderlich seien, damit die Angebote der Klägerin ausgestrahlt werden dürften. Nichts anderes könne bei einer Rücknahme einer Programmänderungsgenehmigung gelten. Es fehle an der rechtlichen Betroffenheit.

Mit Schriftsatz vom 21. November 2011 wies die Beklagte darauf hin, dass sich das Grundrecht der Berufsfreiheit nach der Rechtsprechung des BayVerfGH im Zusammenhang mit der Veranstaltung von Rundfunk nur in dem Rahmen entfalten könne, der durch die Rundfunkfreiheit gesteckt sei. Außerdem betonte sie nochmals, dass es nicht darauf ankomme, ob die Klägerin Trägerin der Rundfunkfreiheit sei, sondern ob der Klägerin ein wehrfähiges Recht zukomme, das sie verteidigen könne.

Mit Schriftsatz vom 15. Oktober 2012 nahm die Klägerin nochmals vertiefend Stellung.

Der Klägerin gehe es um die Verteidigung einer bereits getroffenen Programmauswahlentscheidung und nicht um einen Anspruch auf Zugang oder Zulassung zum Rundfunk oder eine Mitwirkung an der Programmgestaltung. Vorliegend habe gerade der Rundfunkveranstalter ... eine Auswahl zugunsten der ...-Formate getroffen. Von der Untersagung von deren Nutzung seien der Veranstalter und die Klägerin betroffen.

Art. 12 Abs. 1 GG sei verletzt. Die Annahme, eine Beeinträchtigung der Berufsfreiheit scheide wegen der vermeintlichen Spezialität der Rundfunkfreiheit aus, sei fehlerhaft. Rundfunk- und Berufsfreiheit wiesen klar divergierende Kerngewährleistungen auf und unterschieden sich maßgeblich in ihrer individuellen Schutzrichtung. Sie stünden in Idealkonkurrenz und könnten unabhängig voneinander geltend gemacht werden.

Schließlich wurde auf eine Stellungnahme des Bundesverwaltungsgerichts im Verfahren der Verfassungsbeschwerde vom 28. März 2011 (Anlage K9) hingewiesen, wonach die Klägerin in ihrem Grundrecht aus Art. 12 Abs. 1 GG verletzt sei.

Mit Zwischenurteil vom 23. Mai 2013 hat das Gericht die Klage als zulässig erachtet und die Berufung zugelassen. Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof hat mit Urteil vom 13. Januar 2014 (Az. 7 BV 13.1397) die Berufung zurückgewiesen und die Revision zugelassen. Die Beklagte hat Revision beim Bundesverwaltungsgericht eingelegt mit dem Antrag, das Berufungsurteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs aufzuheben und die Klage als unzulässig abzuweisen. Über die Revision ist noch nicht entschieden.

Nachdem das Gericht sich entschieden hat, dem erstinstanzlichen Verfahren den Fortgang zu geben, nahm die Beklagte auf Aufforderung zur Begründetheit der Klage Stellung. Aus den inhaltlichen Argumenten zur fehlenden Klagebefugnis ergebe sich auch die deswegen nur hilfsweise zu untersuchende Unbegründetheit der Klage. Die Klägerin habe keine Rechtsposition i.S.v. § 42 Abs. 2 VwGO inne.

Es wurde auszugsweise Bezug genommen auf den Schriftsatz vom 21. Dezember 2010, worin im Ergebnis festgehalten wird, die medienrechtliche Verantwortung des Anbieters sei keine subjektiv öffentliche Rechtsposition der Klägerin. Eine Rechtsverletzung liege nicht vor. Es wurde (erneut) auf das Gutachten von Prof. Dr. ... (eingeführt mit Schriftsatz vom 21. November 2011) Bezug genommen, wonach schon der Primärrechtsschutz für einen Zulieferer, erst recht aber die Begründetheit eines diesbezüglichen Rechtsschutzbegehrens ersichtlich ausgeschlossen sei. Die Klägerin habe keine materiell-rechtlichen Ansprüche.

Die Stellungnahme des Bundesverwaltungsgerichts leide daran, dass sie Tatsachen unterstelle, die € bislang € von keiner Seite positiv festgestellt, nicht einmal behauptet worden seien, wenn etwa ausgeführt werde, die Beklagte hindere die Beigeladene daran, die Produkte der Klägerin als Fernsehprogramm zu verbreiten. Insofern sei auch der Gedanke des Primärrechtsschutzes relevant, den die von der Anordnung unmittelbar betroffene Beigeladene gerade bezüglich der angeblich nicht möglichen anderweitigen Verwertung ihrer Produkte nicht in Anspruch genommen habe. Allein schon wegen der Unterlassung rechtzeitigen und offen gewesenen Rechtsschutzes zu Gunsten der Beigeladenen ergebe sich keine, die Klägerin begünstigende materiell-rechtliche Position. Auch sei die Behauptung des Bundesverwaltungsgerichts, die Klägerin werde hinsichtlich der Verbreitung ihrer Produkte €weitgehend vom deutschen Markt ausgeschlossen€, unrichtig. Es fehle insoweit bislang an jeglichen gerichtlichen Feststellungen.

Im Übrigen sei im Hinblick auf die ausschließlich vom Grundrecht der Rundfunkfreiheit erfasste, auch programmbezogene Problematik, welche dem angegriffenen Bescheid der Beklagten und auch Art. 111a Abs. 1 BV zu Grunde liege, ein €Ausweichen€ in Bereiche der berufsgrundrechtlichen Beurteilung letztendlich ausgeschlossen. Nur die Beigeladene stehe in einem rundfunkrechtlichen Bezug zur Beklagten. Deshalb sei ihr gegenüber der Bescheid ergangen.

Grundlage für die Verneinung materiell-rechtlicher Ansprüche der Klägerin in Bezug auf die rundfunkrechtliche Anordnung der Beklagten sei das dezidiert rundfunkgrundrechtliche Verhältnis zwischen der Beklagten einerseits und der Beigeladenen andererseits, die die Aufgabe habe, in verfassungsmäßiger Weise das hier streitgegenständliche Programm mitzugestalten, welches wiederum von der Beklagten zu verantworten und von ihr in öffentlich-rechtlicher Trägerschaft zu betreiben sei. Es liege dabei auf der Hand, dass die verfassungsrechtlich bindenden Vorgaben in Art. 111a Abs. 1 Satz 1 bis 6 BV unmittelbare Geltung beanspruchten.

Die Beigeladene habe durch Nichtwahrnehmung ihr etwa eingeräumter Rechtsschutzpositionen ihre eigene Akzeptanz der von Seiten der Beklagten getroffenen Anordnung zum Ausdruck gebracht. Die Klägerin als eine am rundfunkgrundrechtlichen Verhältnis zwischen Beigeladener und Beklagter nicht beteiligte Dritte vermöge nicht gleichsam prozessstandschaftlich an die Stelle der Beigeladenen zu treten, geschweige denn mit Erfolg eigene, ganz andere Ansprüche durchzusetzen.

Im Übrigen sei auch davon auszugehen, gerade nach der visuellen Wahrnehmung von € früheren € streitigen Programminhalten im Programm der Beigeladenen, veranlasst durch Aufnahme von Zulieferungen seitens der Klägerin, dass die von der Beklagten im angegriffenen Bescheid zum Ausdruck gebrachten Auffassungen und Wertungen im Verhältnis zu den gerade die Beklagte verpflichtenden Grundsätzen des Art. 111a Abs. 1 BV nachvollziehbar und zutreffend sei. Sie sei auch nicht zu beanstanden. Abschließend wurde die im Schreiben der Beklagten vom 23. März 2009 vorbehaltene €Nachjustierung aus Rechtsgründen€ hingewiesen.

Am 6. Oktober 2014 reichte die Klägerin einen Schriftsatz bei Gericht ein, mit dem sie ihr Vorbringen nochmals zusammenfasste. Insbesondere erwiese sich der streitgegenständliche Bescheid als unverhältnismäßig, weil die Ausstrahlung der ...-Formate in Gänze verboten wurde, ohne dass auch nur eine Prüfung dahingehend stattgefunden habe, ob zumindest eine teilweise Ausstrahlung zulässig sein könnte (z.B. von Box- oder Ringsequenzen), was vor dem Hintergrund, dass MMA sich aus verschiedenen € allesamt zulässigen € Sportarten zusammensetze, auf der Hand liege. § 26 Abs. 1 FSS enthalte in der dem Bescheid zugrundeliegenden Lesart der Beklagten eine Befugnis, Rundfunkveranstaltern die Ausstrahlung von (zuvor bereits genehmigten) Sendungen zu verbieten. Damit beträfe die Vorschrift den Bereich der inhaltlichen Gestaltung des Rundfunkprogramms, d.h. die Programmfreiheit des Rundfunkveranstalters und damit den Kern der Rundfunkfreiheit schlechthin. In diesem Kernbereich müssten die staatlichen Eingriffsbefugnisse vom parlamentarischen Gesetzgeber soweit vorgezeichnet sein, dass die Satzungsnorm sich als einfache Ergänzung des parlamentarischen Regelwerks darstellt. Das BayMG enthalte aber keine Eingriffsbefugnis, die durch § 26 Abs. 1 Satz 1 FSS lediglich ergänzt würde. Eine Eingriffsbefugnis dürfe nicht durch Satzung neu geschaffen werden. Aus dem Parlamentsvorbehalt folge daher auch, dass die Ermächtigungsgrundlage für die Satzungsbefugnis restriktiv auszulegen sei. Die Beklagte sei, wenn sie Aufgaben staatlicher Verwaltung wie die Rundfunkaufsicht wahrnehme und dabei in die Grundrechte Privater eingreife oder diese ausgestalte, ausschließlich Grundrechtsverpflichtete.

Die ursprüngliche Änderungsgenehmigung bleibe als Verwaltungsakt wirksam, solange sie nicht formal aufgehoben worden sei oder sich erledigt habe. Eine Aufhebung der ursprünglichen Änderungsgenehmigung sei aber nicht erfolgt, da der Widerruf in Nr. 2 des streitgegenständlichen Bescheids unter die aufschiebende Bedingung der Nichtbefolgung von Nr. 1 gestellt worden sei und, da die Beigeladene der Verpflichtung aus Nr. 1 nachgekommen sei, diese Bedingung daher nicht eingetreten sei. Die ursprüngliche Änderungsgenehmigung habe sich zudem auch nicht durch die € mit Nr. 1 erzwungene € Beantragung neuer Inhalte erledigt. In dieser €Neugenehmigung€ sei kein impliziter Widerruf oder eine Rücknahme der ursprünglichen Änderungsgenehmigung zu erblicken.

Ein wichtiger Grund i.S.v. § 26 Abs. 1 FSS liege nicht vor. Die ...-Formate verletzten weder den JMStV, noch Art. 1 Abs. 1 GG, noch Art. 111a Abs. 1 Satz 4-6 BV.

Die Beklagte nahm mit Schriftsatz vom 8. Oktober 2014 zu den nachfolgenden Punkten erstmals Stellung: Art. 25 BayMG beziehe sich ausdrücklich auch auf den Inhalt der Angebote. Abs. 13 sei hinreichende Ermächtigungsgrundlage für § 26 FSS. Die Ausführungen der Klägerin zum Parlamentsvorbehalt gingen schon deswegen fehl, weil die gesetzliche Satzungsermächtigung gerade auch Programminhalte erfassen sollte. Im Übrigen sei der Hinweis auf den Parlamentsvorbehalt gerade bei programminhaltlichen Fragen verfehlt, da dem Gesetzgeber wegen der Staatsferne des Rundfunks eine detaillierte Regelung verwehrt sei.

Es könne auch nicht von einer verfassungswidrigen Unbestimmtheit ausgegangen werden. Die generalklauselartige Fassung der Vorschrift trage der Verfassungsbestimmung des Art. 111a Abs. 2 Satz 1 BV in besonderer Weise Rechnung, weil öffentlich-rechtlicher Träger aller Rundfunksendungen allein die Landeszentrale, also die Beklagte, sei. Sie habe gemäß Art. 15 MEG laut dem BayVerfGH (BayVBl 1987, 77 ff., 110 ff.) die Befugnis, €unmittelbar auf die Programmgestaltung einzuwirken, um ein Programm nach Maßgabe des Gesetzes, der Satzungsbestimmungen und der Richtlinien sicherzustellen, wobei dies keineswegs an den Kategorien von Aufsichtsbefugnissen zu messen und schon gar nicht im Sinne einer Rechtsaufsicht zu verstehen€ sei. Im Hinblick auf die sich aus Art. 111a Abs. 2 Satz 1 BV ergebende zwingende Grundrechtsträgerschaft der Beklagten erschließe sich zugleich auch das Satzungsrecht der Beklagten als autonomes Regulierungsrecht.

Die Beklagte habe im hier vorliegenden Fall keine Befugnisse gemäß JMStV in Anspruch genommen. Auch könne keine Rede davon sein, dass die klägerische Vorstellung von einer Prüfung ihrerseits vermeintlich für repräsentativ gehaltener Sendungen mit Dauerwirkung für das gesamte Format akzeptiert werden könnte. Die Beurteilung von wenigen ausgewählten Sendungen könne bei der serienhaften Ausstrahlung durch die FSF nicht zu einer €Freigabe€ aller künftigen Sendungen führen.

Durch die freiwillige Befolgung der Nr. 1 der hier streitgegenständlichen programmlichen Nachjustierung im Sinne der ursprünglichen Programmänderung vom 23. März 2009 habe es eines förmlichen Widerrufs der früheren Programmänderung nicht bedurft.

In der mündlichen Verhandlung vom 9. Oktober 2014 hat der Vertreter der Beklagten erklärt, die Beigeladene hätte der Nr. 1 des Bescheids auch dadurch nachkommen können, dass sie die von der Klägerin zugelieferten Formate modifiziert.

Für den weiteren Sachverhalt wird auf die Gerichtsakten und die vorgelegten Behördenakten verwiesen, § 117 Abs. 3 Satz 2 VwGO.

Gründe

Die Klage ist begründet. Der streitgegenständliche Bescheid vom ... 2010 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

I. Die Klägerin ist aktivlegitimiert.

Entgegen der Auffassung der Beklagtenseite kommt insoweit ein anderer Maßstab zum Tragen als bei § 42 Abs. 2 VwGO. Mit der Aktivlegitimation hat § 42 Abs. 2 VwGO nichts zu tun. Bei der Aktivlegitimation geht es um die der Begründetheitsprüfung und daher nicht dem Prozessrecht, sondern dem materiellen Recht zuzuordnende Frage, ob der Kläger nach den tatsächlichen Verhältnissen wirklich, wie er geltend macht, Träger des Rechts ist und nicht ein anderer (Happ in Eyermann, VwGO, 14. Aufl. 2014 § 42 Rn. 77). Die Aktivlegitimation wäre demnach nur zu verneinen, wenn das Recht, auf das sich die Klägerin beruft, ihr tatsächlich nicht zustünde.

Die Klägerin ist Trägerin der Berufsfreiheit aus Art. 12 GG und kann auf dieser Grundlage die Rechtswidrigkeit des Bescheids aus eigenem Recht geltend machen (vgl. BayVGH, B.v. 13.1.2014 € 7 BV 13.1397 € juris Rn. 25 ff.).

Aus der beklagtenseits in Bezug genommenen Entscheidung des BayVerfGH vom 21. November 1986 (Vf. 5-VII-85 u.a. € juris € VerfGHE 39, 96) ergibt sich nichts anderes. Hiernach kann sich das in Art. 101 BV verbürgte Grundrecht der Berufsfreiheit nicht auf das Berufsbild eines privaten Rundfunkunternehmers beziehen und einen Schutz gegen Eingriffe des öffentlich-rechtlichen Rundfunkträgers in die Programmgestaltung privater Anbieter gewährleisten. Zum einen ist aber seit der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 20. Februar 1998 € 1 BvR 661-94 € (BVerfGE 97, 298) i.S. ... anerkannt, dass auch private Rundfunkanbieter im Geltungsbereich des bayerischen Medienrechts Träger des Grundrechts der Rundfunkfreiheit aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG sein können (was vom BayVerfGH in der vorgenannten Entscheidung gerade verneint wurde). Zum anderen folgt aus der Annahme eines Ausschließlichkeitsverhältnisses beider Grundrechtspositionen im rundfunkrechtlichen Kontext nicht, dass von dieser Ausschließlichkeit auch andere Akteure, die gerade nicht in den persönlichen Schutzbereich der Rundfunkfreiheit fallen, erfasst würden.

II. Der streitgegenständliche Bescheid ist rechtswidrig. Er ist jedenfalls ermessensfehlerhaft und unverhältnismäßig.

1. Das Programmänderungsverlangen hat die Beklagte auf § 26 Abs. 1 Satz 1 der Satzung über die Nutzung von Fernsehkanälen in Bayern nach dem Bayerischen Mediengesetz (Fernsehsatzung € FSS) i.d.F. vom 18. Dezember 2003 (Bayerischer Staatsanzeiger Nr. 1/2004), zuletzt geändert durch Satzung vom 31. März 2011 (Bayerischer Staatsanzeiger Nr. 14/2011) gestützt. Nach dieser Vorschrift kann die Landeszentrale eine Änderung des Sende- und Programmschemas und des Programmnamens sowie Abweichungen von einem programminhaltlichen Schwerpunkt aus wichtigem Grund verlangen. Ein wichtiger Grund kann nach Satz 2 insbesondere vorliegen, wenn das Angebot eines anderen Anbieters angeordnet wird oder auf Dauer wegfällt.

a. Von dem als Satzungsermächtigung herangezogenen Art. 25 Abs. 13 des Gesetzes über die Entwicklung, Förderung und Veranstaltungprivater Rundfunkangebote und anderer Telemedien in Bayern (Bayerisches Mediengesetz € BayMG) i.d.F. d. Bek. vom 22. Oktober 2003 (GVBl. 2003, 799), zuletzt geändert durch Gesetz vom 8. Dezember 2009 (GVBl. 2009, 609), ist die Satzungsbestimmung jedenfalls dem Wortlaut nach gedeckt. Nach Art. 25 Abs. 13 BayMG kann die Landeszentrale Einzelheiten des Verfahrens, Fragen der Programmorganisation, des Inhalts der Genehmigungen sowie der einzubringenden Angebote (Hervorh. d. Verf.) durch Satzung regeln.

Ob die von der Klägerseite insbesondere in Bezug auf Bestimmtheit und Verhältnismäßigkeit erhobenen Einwände im Ergebnis durchgreifen, kann dahinstehen. Es spricht einiges dafür, dass eine Ausreizung der Satzungsermächtigung in Art. 25 Abs. 13 BayMG durch Schaffung einer Grundlage für ein Programmänderungsverlangen aus jedwedem Grund zu weit ginge. Es bietet sich aber eine Lösung auf Tatbestandsebene an. Die Satzungsermächtigung und insbesondere das Merkmal des wichtigen Grundes sind einer verfassungskonformen Auslegung unter Berücksichtigung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes zugänglich.

b. Das Tatbestandsmerkmal des €wichtigen Grundes€ ist nicht schon deswegen erfüllt, weil die Beklagte, wie im Bescheid eingehend ausgeführt, einen Verstoß gegen Programmgrundsätze annimmt.

aa. Die Beklagte hat sich ausweislich der Bescheidsbegründung am Leitbild der öffentlich-rechtlich verantworteten Rundfunkveranstaltung gemäß Art. 111a BV orientiert. Sie hat unter Berufung auf ihre rundfunkrechtliche Letztverantwortung die streitgegenständlichen Inhalte einer Bewertung unterzogen und sie als nicht bzw. nicht länger genehmigungsfähig eingestuft. Die Bewertung der Inhalte erfolgte laut Schriftsatz der Beklagtenseite vom 8. Oktober 2014 ausdrücklich nicht am Maßstab der die Programmgrundsätze in Art. 111a Abs. 1 Satz 4 BV ausfüllenden Bestimmungen des JMStV. Vielmehr beruft sich die Beklagte unmittelbar auf die Programmgrundsätze, insbesondere das Verbot der Verherrlichung von Gewalt, Art. 111a Abs. 1 Satz 5 BV.

bb. Nur bei einem eindeutig vorliegenden Verstoß gegen die Programmgrundsätze läge ein das Programmänderungsverlangen tragender wichtiger Grund vor. Die Bewertung der streitgegenständlichen Inhalte durch die Beklagte beruht allerdings allein auf einer Einschätzung der Beklagten. Eine Befugnis zum Einschreiten ist der Beklagten aufgrund ihrer Rundfunkfreiheit aber erst eingeräumt, wenn und soweit Inhalte tatsächlich und objektiv gegen Programmgrundsätze verstoßen und/oder dies aufgrund eines einfachgesetzlich geregelten Verfahrens festgestellt wurde. Ist dies nicht der Fall, bleibt die Programmgestaltung Sache des privaten Anbieters.

cc. Einen eindeutigen Verstoß gegen die hier in Betracht kommenden Programmgrundsätze (Achtung der Menschenwürde, Verbot der Verherrlichung von Gewalt und der Verletzung des allgemeinen Sittlichkeitsgefühls), kann die Kammer nicht feststellen. Es fehlt an objektiven Kriterien für die Ausfüllung dieser unbestimmten Rechtsbegriffe. Die Programmgrundsätze bedürfen zu ihrer allgemeingültigen Anwendung einer einfachgesetzlichen Ausgestaltung und Umsetzung, vgl. Art. 111a Abs. 3 BV, wonach das Nähere ein Gesetz regle. Soweit Aspekte des Jugendschutzes betroffen sind, haben die Programmgrundsätze eine einfachgesetzliche Umsetzung im Staatsvertrag über den Schutz der Menschenwürde und den Jugendschutz in Rundfunk und Telemedien (Jugendmedienschutz-Staatsvertrag € JMStV) i.d.F. vom 20. Februar 2003 (GVBl. 2003, 147) erfahren. Der JMStV schreibt etwa in § 20 JMStV vor, unter Einschaltung welcher Gremien und bei Anwendung welcher Kriterien ein Programminhalt als entwicklungsgefährdend i.S.v. § 4 Abs. 2 Nr. 3 JMStV qualifizierbar ist. Der nicht nur unter dem Gesichtspunkt des Jugendschutzes relevante Bereich wird durch strafrechtliche Vorschriften abgedeckt. Die StPO liefert ein Verfahren zu Feststellung und Ahndung von Verstößen gegen § 131 StGB. Eines dieser Verfahren, dessen Einhaltung das Vorliegen eines Verstoßes erweisen würde, wurde hier aber nicht durchlaufen. Insbesondere wurden keine sachkundigen Gremien eingeschaltet. Auch Art. 5 BayMG bietet keine Ermächtigungsgrundlage für die streitgegenständliche Maßnahme. Es werden darin die wesentlichen Programmgrundsätze für die Gestaltung der unter Trägerschaft der Beklagten verantworteten Rundfunkprogramme normiert (Bornemann/von Coelln/Hepach/Himmelsbach/Lörz, Bayerisches Mediengesetz, Band I, Art. 5 Rn. 50). Die Vorschrift gibt aber lediglich die in Art. 111a BV verankerten Grundsätze wieder, ohne eingehendere Definitionen für die hier relevanten Programmgrundsätze anzubieten oder ein Verfahren, das die Einhaltung dieser Grundsätze sicherstellen soll, zu regeln. Es bleibt somit bei der bloßen Annahme eines Verstoßes, die angreifbar ist und die die Kammer nicht teilt.

Es ist umstritten, welche Qualität ein Unterhaltungsformat haben muss, um als mit der Menschenwürde unvereinbar gelten zu können (vgl. BVerwG, B.v. 24.10.2001 € 6 C 3/01 € NVwZ 2002, 598 zum Betrieb eines €Laserdrome€; außerdem zur Sendung €Big Brother€: Hinrichs in NJW 2000, 2173 und Huster in NJW 2000, 3477). Insbesondere wird in Bezug auf MMA diskutiert, ob nach der sog. €Objektformel€ eine Menschenwürdeverletzung anzunehmen ist, weil die Kämpfenden zu Objekten herabgewürdigt werden (vgl. Herdegen in Maunz/Dürig, GG, 71. EL 2014, Art. 1 Abs. 1 Rn. 36). Das VG Gießen hat in diesem Zusammenhang die Feststellung getroffen, dass der unterlegene Kämpfer nicht zum Objekt von Gewalthandlungen degradiert wird, solange den Teilnehmern nach den Regeln des Sports die Möglichkeit eingeräumt wird, das Kampfgeschehen durch Abklopfen zu beenden (VG Gießen, B.v. 3.3.2011 € 4 L 444/11.GI € LKRZ 2011, 238 = BeckRS, 2011, 48391). Diese grundsätzliche Einordnung des MMA als Sport wird in der Literatur verschiedentlich und mit nachvollziehbaren Argumenten vorgenommen (siehe z.B. Jacob in NVwZ 2013, 1131; Hoven in K&R 2010, 786/791). Unter dem Gesichtspunkt der Verherrlichung von Gewalt dürften die streitgegenständlichen Formate keinesfalls völlig unbedenklich sein. Die Frage, ob die gegenseitigen tätlichen Angriffe der Kämpfenden verherrlichend, d.h. im Sinne einer befürwortenden Berühmung als etwas Großartiges, Imponierendes oder Heldenhaftes (Fischer, StGB, 60. Aufl. 2013, § 131 Rn. 9; zur Heranziehung der strafrechtlichen Definition s. Meder, Die Verfassung des Freistaates Bayern, 4. Aufl. 1992, Art. 111a Rn. 6) dargestellt sind, ist aber für eine kontroverse Beantwortung offen. Ebenso sind voneinander abweichende Auffassungen dazu möglich, ob die streitgegenständlichen Darstellungen eine grobe Verletzung des allgemeinen Sittlichkeitsgebots, vgl. Art. 111a Abs. 1 Satz 4 BV, bedingen. Die Frage, wann etwas gegen das Anstandsgefühl aller billig und gerecht Denkenden verstößt (so eine gängige Definition der Sittenwidrigkeit, vgl. Palandt/Ellenberger, BGB, 74. Aufl. 2015, § 138 Rn. 2), ist nicht präzise zu beantworten (Palandt/Ellenberger, a.a.O.).

Daher ergibt sich der von der Beklagten angenommene Verstoß gegen die Programmgrundsätze als nur eine mögliche Subsumtionsvariante unter mehreren. Ob tatsächlich ein Verstoß gegen Programmgrundsätze und damit ein wichtiger Grund für ein Programmänderungsverlangen vorliegen, lässt sich mangels Orientierung an einfachgesetzlichen Regelungen nicht feststellen. Insbesondere ist die Beklagte der KJM gerade nicht in der Einschätzung gefolgt, der JMStV erlaube keine Einordnung der Inhalte der Klägerin als generell unzulässig wegen offensichtlicher schwerer Jugendgefährdung.

Aus Sicht der Kammer spricht deshalb und angesichts der kontroversen Diskussionen um MMA viel dafür, dass sich die Inhalte generell noch unterhalb der Schwelle eines Verstoßes gegen die Programmgrundsätze bewegen. Sie hält es zwar durchaus für plausibel, dass diese Art von Darstellungen sich negativ auf die Gewaltbereitschaft von (nicht nur jugendlichen) Zuschauern auswirken und so zu unerwünschten gesellschaftlichen Fehlentwicklungen führen könnte und teilt auch die im Bescheid geäußerte Einschätzung der Beklagten, dass eine von den streitgegenständlichen Inhalten ausgehende verrohende oder zu Gewalttätigkeit anreizende Wirkung auf den Zuschauer nicht auszuschließen ist (S. 7 des Bescheids). Auch diese Bedenken lassen sich aber nicht erhärten.

dd. Die Beklagte ist nicht dazu berechtigt, die Entfernung von aus ihrer Sicht unerwünschten Inhalten aus dem Programm aufzugeben. Ihre Trägerschaftsfunktion und ihre Rundfunkfreiheit verleihen ihr nicht die Befugnis, aufgrund einer eigenen Bewertung von Inhalten programmgestaltend tätig zu werden und so in die Programmgestaltung der Beigeladenen einzugreifen. Diese Befugnis kann sie sich weder selbst durch Satzung verleihen noch durch entsprechende Auslegung des Tatbestandsmerkmals des wichtigen Grundes in § 26 Abs. 1 FSS.

Dieses Ergebnis steht im Einklang mit der bundes- und landesverfassungsgerichtlichen Rechtsprechung. Zwar muss der öffentlich-rechtliche Träger rechtlich und tatsächlich die Möglichkeit der Einflussnahme auf das Programm haben und dies selbst verantworten (BayVerfGH v. 21. November 1986 € Vf. 5-VII-85 u.a. € juris € VerfGHE 39, 96). Er hat auch bei der Frage, welche Anbieter er beteiligt und welche nicht, im Hinblick auf seine umfassende Programmverantwortung auf auf seinen gesetzlichen Auftrag, für Ausgewogenheit und Meinungsvielfalt zu sorgen, einen sehr weiten Ermessensspielraum (BayVerfGH v. 16.7.1993 € Vf. 55-VI-92 € BayVBl 1993, 719 € VerfGHE 46, 191). Aber auch wenn die Rundfunkfreiheit der Beklagten das Recht gewährleistet, an den Geboten der Ausgewogenheit und Meinungsvielfalt orientierte Programme inhaltlich zu gestalten (BayVerfGH, E.v. 10.2.1995 € Vf. 45-VI-93 und Vf. 47-VI-93 € BayVBl. 1995, 339), ist jedenfalls seit der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts in Sachen ... (BVerfG v. 20.2.1998 € 1 BvR 661-94 € BVerfGE 97, 298) geklärt, dass auch die privaten Anbieter von Rundfunk auf Grundlage ihrer Rundfunkfreiheit aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG programmgestaltend tätig werden. Die Verantwortung der Beklagten besteht nach dieser Entscheidung u.a. in einer Kontrolle der Einhaltung der allgemeinen Programmgrundsätze (BVerfG, a.a.O.). Der BayVerfGH hat daraufhin festgestellt, dass das Grundrecht auf Rundfunkfreiheit, das den privaten Anbietern von Fernsehprogrammen zusteht, gegenüber dem Grundrechtsschutz aus Art. 111a Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 BV, den die Beklagte als letztverantwortliche Trägerin des Rundfunks im Sinn des Bayerischen Mediengesetzes genießt, nicht nachrangig ist. Beide Rechtspositionen sind vielmehr einem möglichst schonenden Ausgleich zuzuführen (BayVerfGH, B.v. 30.5.2005 € Vf. 23-VI-04 € juris). Bereits zuvor (Entscheidung vom 26. Oktober 2001 € Verf-GHE 54, 165/171 ff.) hatte der BayVerfGH festgestellt, dass diese Grundrechtspositionen einen ähnlichen, sich in wesentlichen Teilbereichen überschneidenden Schutzbereich aufwiesen. Zur Lösung des Konflikts bleibe nur der Grundsatz der praktischen Konkordanz, der fordere, dass nicht eine der widerstreitenden Rechtspositionen bevorzugt und maximal behauptet wird, sondern alle einen möglichst schonenden Ausgleich unter Berücksichtigung des Übermaßverbots erfahren (vgl. BayVerfGH v. 26.10.2001 € Vf. 69-VI-00 € juris Rn. 27 m.w.N.). Unter Berücksichtigung dessen kann die Beklagte keine allgemeine Programmgestaltungsbefugnis für sich in Anspruch nehmen. Denn dies würde eine maximale Behauptung der Rundfunkfreiheit der Beklagten im Sinne dieser Rechtsprechung unter Ausblendung weiterer in Rede stehender Rechtspositionen bedeuten.

b. Ungeachtet der Frage, ob § 26 Abs. 1 FSS tatbestandlich einschlägig, d.h. ein wichtiger Grund gegeben ist, wären bei der auf Rechtsfolgenseite gebotenen Ermessensausübung sämtliche in Rede stehenden Rechtspositionen, insbesondere auch die der Klägerin, zu berücksichtigen gewesen.

aa. Grundsätzlich sind die Belange des oder der von einem Verwaltungsakt Betroffenen in die Abwägung einzubeziehen. Beim Verwaltungsakt mit Drittwirkung sind die Interessen der beteiligten Personen gegeneinander abzuwägen, wenn diese gegenläufig sind. Sind die Interessen mehrerer Betroffener € wie hier € gleichgerichtet, sind die Interessen des weiteren Betroffenen € hier der Klägerin € gegenüber dem öffentlichen Interesse mit zu berücksichtigen (vgl. Sachs in Stelkens/Bonk/ders., VwVfG, 8. Aufl. 2014, § 40 Rn. 14). Insbesondere schränkt auch Art. 12 Abs. 1 GG die freie Ermessensausübung ein (vgl. Sachs, a.a.O. Rn. 88). Die Pflicht zur Berücksichtigung der Belange der Klägerin ergibt sich hier insbesondere aus der nicht nur in Kauf genommenen, sondern beabsichtigten Drittwirkung der getroffenen Maßnahme (vgl. BVerwG, U.v. 9.8.1983 € 1 C 38/79 € NVwZ 1984, 514). Gegenstand der Maßnahme sind von der Klägerin produzierte und an die Beigeladene lizensierte Inhalte, für die die Beklagte bereits eine Programmänderungsgenehmigung ausgesprochen hatte. In ihrer Reichweite betraf die Maßnahme somit eine individuell-konkrete Rechtsposition auch der Klägerin. Die Genehmigung der Programmänderung war explizit in Bezug auf deren Formate ergangen € und nicht etwa generell für Kampfsport betreffende Inhalte. Die Maßnahme wirkt sich ausdrücklich und ausschließlich auf spezifische Inhalte der Klägerin aus. Die berührten Belange der Klägerin sind auch schutzwürdig. Ohne die bereits erteilte Änderungsgenehmigung würde durch den Bescheid dies nur den Wegfall einer Chance bzw. eines noch nicht erlangten Vorteils bedeuten. Mit der vorangegangenen Erteilung der Genehmigung hatte die Klägerin aber diesen Vorteil schon tatsächlich erlangt.

bb. Die Interessen der Klägerin fanden aber bei Bescheidserlass überhaupt keine Beachtung, was einen Ermessensfehlgebrauch darstellt. Die Beklagte hat nicht alle Umstände des Sachverhalts und insbesondere nicht alle von ihrer Entscheidung berührten Rechtspositionen, die nach Lage der Dinge zu berücksichtigen waren, in ihre Abwägung einbezogen, was ein Abwägungsdefizit begründet.

c. Das Verlangen, sämtliche Inhalte der Klägerin durch andere zu ersetzen, verstößt gegen das Gebot des geringstmöglichen Eingriffs. Auch dieses ist im Rahmen der Ermessensausübung zu berücksichtigen (Sachs in Stelkens/Bonk/ders., VwVfG, 8. Aufl. 2014, § 40 Rn. 83).

aa. Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz gilt als Ausfluss des Rechtsstaatsprinzips und grundlegendes Prinzip des Gesetzesvollzugs, auch dann wenn keine ausdrückliche Hervorhebung im Gesetzestext erfolgt (vgl. BayVGH, U.v. 19.9.2013 € 7 B 12.2358 € MMR 2014, 348, der auf § 59 Abs. 3 RStV rekurriert). Die in der Entscheidung vom 19. September 2013 vom BayVGH entwickelten Grundsätze können auch für die Beurteilung des streitgegenständlichen Programmänderungsverlangens herangezogen werden. Denn dieses ist mit der dort beanstandeten Untersagung der Verbreitung von Erotik-Teletextangeboten im Fernsehprogramm hinreichend vergleichbar: Es war jeweils bezweckt, die Einhaltung von Programmgrundsätzen, letzterenfalls insbesondere von Jugendschutzbestimmungen, sicherzustellen. Gegenstand der Maßnahme waren jeweils verschiedene Inhalte, die im Hinblick auf ihre Schädlichkeit für dieses Ziel als unterschiedlich problematisch einzustufen waren. So standen hier einzelne Folgen oder Szenen im Widerspruch zu den Programmgrundsätzen und liefen dort 136 von 300 Seiten eines Teletextangebots den Jugendschutzbestimmungen zuwider. Dies wurde jeweils zum Anlass für eine vollumfängliche Untersagung (das umfassende Programmänderungsverlangen steht dieser in seinen Wirkungen gleich) genommen.

bb. Aufgrund der während der mündlichen Verhandlung abgespielten Ausschnitte ist die Kammer aber zu der Auffassung gelangt, dass die streitgegenständlichen Inhalte insoweit differenziert zu bewerten gewesen wären: Während es in den von der Beklagtenseite vorgelegten Ausschnitten zu Regelverstößen kam und durchaus blutig zuging, ähnelten die Kämpfe auf den von der Klägerseite vorgelegten Datenträgern eher einem Ringkampf. Blut oder regelwidriges Verhalten waren hier nicht zu sehen. Diese Beobachtung stützt den Vortrag der Klägerseite, nach dem jeder Kampf einen eigenen Charakter entfalte, da MMA eine Kombination verschiedener Kampfsportarten sei.

cc. Vor diesem Hintergrund ist es nicht vertretbar, sämtliche Inhalte der Klägerin als geschlossene Bewertungseinheit zu behandeln (vgl. BayVGH, U.v. 19.9.2013 € 7 B 12.2358 € MMR 2014, 348). Eine pauschale Bewertung dieser Inhalte war nicht angezeigt und ein vollumfängliches Programmänderungsverlangen nicht erforderlich. Es hätte ein anderes Mittel zur Verfügung gestanden, das zur Zweckerreichung ebenso geeignet gewesen wäre (vgl. BayVGH, U.v. 19.9.2013 € 7 B 12.2358 € MMR 2014, 348). So wäre zumindest jede Folge eines Formats einer gesonderten Beurteilung zugänglich gewesen. Auf dieser Grundlage hätte die Beklagte unter beispielhafter Benennung problematischer Sequenzen Beanstandungen oder Untersagungen nach § 38 Abs. 2 RStV aussprechen können. Ob sich diese Maßnahmen sogar nur auf einzelne Sequenzen oder Bildausschnitte hätten beschränken müssen, bedarf hier keiner Entscheidung. Auch nicht, ob die Umsetzung durch Schneiden oder Verpixeln des Materials praktikabel wäre. Entscheidend ist vielmehr, dass weniger einschneidende Maßnahmen gar nicht erwogen wurden.

dd. Die Beklagte hat zum Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit im Bescheid lediglich ausgeführt, dass die Rundfunkfreiheit dem Anbieter keine Rechtsposition verleiht, die es erforderlich machen würde, seine zivilrechtlich eingegangenen Verpflichtungen bei der Entscheidung umfassend zu berücksichtigen und die Einräumung einer zweiwöchigen Frist für die Umsetzung unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten als ausreichend angesehen (vgl. S. 10 des Bescheids).

In der mündlichen Verhandlung hat die Beklagtenseite zwar nachträglich vorgebracht, es hätte der Beigeladenen freigestanden, die Inhalte der Klägerin in modifizierter, genehmigungsfähiger Form weiterhin zu senden. Damit setzt sie sich jedoch zum Inhalt des Bescheids in Widerspruch: Bereits der Tenor des Bescheids gibt auf, €die Formate€ durch €andere Inhalte€ zu ersetzen, ohne dass eine eingehendere Spezifizierung erfolgt. Der unbefangene Rezipient versteht die Anordnung als Aufforderung zum vollständigen Austausch der Inhalte gegen andere. Eine andere Interpretation des Bescheids erscheint angesichts der für etwaige Anpassungen von Verträgen und Inhalten sehr knapp bemessenen Zweiwochenfrist fernliegend. In den Bescheidsgründen ist zudem stets von €den Formaten€ als Sammelbezeichnung die Rede. Die drei Formate €...€, €...€ und €...€ werden jeweils insgesamt einer Bewertung unterzogen, ohne dass einzelne Folgen oder Szenen spezifisch als Bezugspunkt der Maßnahme benannt würden. Es wird erläutert, dass kontinuierliche Programmbeobachtung und Zuschauerbeschwerden Anlass für die Maßnahme gewesen seien. Eine Bezugnahme auf konkrete Teile des Programms erfolgt nicht. Auch die Bewertung durch die Sportministerkonferenz wird undifferenziert in Bezug auf sämtliche €MMA-Sendeformate im ...€ wiedergegeben. Die eigene Bewertung durch die Beklagte in Ziffer II.1. des Bescheids nimmt ebenfalls €die Formate,...€,,...€ und,...€€ in Bezug. Im Bescheid wurden einzelne Szenen lediglich beispielhaft herausgegriffen, um darauf die Schlussfolgerung aufzubauen, dass die Inhalte insgesamt gegen die Programmgrundsätze verstießen (siehe S. 7 des Bescheids).

Zudem wäre bei diesem Verständnis des Bescheids dem Bestimmtheitsgebot nicht genügt. Wird ein Handeln, Dulden oder Unterlassen aufgegeben, muss das Ziel der geforderten Handlung nämlich so bestimmt sein, dass sie nicht einer unterschiedlichen subjektiven Beurteilung zugänglich ist. Die Konkretisierung dessen, was ge- oder verboten ist, muss in der Verfügung selbst erfolgen und darf nicht der Vollstreckung überlassen bleiben (vgl. Stelkens in ders./Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl. 2014, § 37 Rn. 31). Aus dem Bescheid geht nicht hervor, welche Modifikationen vorgenommen werden müssten, um Genehmigungsfähigkeit i.S.v. Nr. 1 herzustellen. Es versteht sich gerade nicht von selbst, wie der Anordnung auch ohne vollständige Beseitigung der Inhalte aus dem Programm Genüge getan werden könnte (vgl. Stelkens in ders./Bonk/Sachs, a.a.O. Rn. 33 f.). Verschärft wird die Problematik durch den in Nr. 2 angeordneten Widerruf. Es wäre objektiv nicht ersichtlich, ob ggf. vorgenommene Änderungen ausreichen, um den Widerruf weiter aufzuschieben.

2. Auch der in Nr. 2 des Bescheids bedingt ausgesprochene Widerruf erweist sich als rechtswidrig.

a. Der Bescheid war vollumfänglich auf seine Rechtmäßigkeit hin zu überprüfen, obwohl der Widerruf in Nr. 2 aufschiebend bedingt angeordnet wurde und die Bedingung nicht eingetreten ist, weil die Beigeladene dem Programmänderungsverlangen der Beklagten nachgekommen ist. Gleichwohl geht von dem bedingten Widerruf eine für die Klägerin beeinträchtigende Wirkung aus. Durch die Verknüpfung beider Bescheidsziffern wird der mit dem Bescheid erstrebte Erfolg erreicht, weil erst durch Nr. 2 sichergestellt ist, dass die Inhalte der Klägerin jedenfalls aus dem Programm der Beigeladenen zu entfernen sind. Denn auch bei Aufhebung des Programmänderungsverlangens sieht sich die Beigeladene bei der Erfüllung ihrer Verpflichtungen aus dem mit der Klägerin geschlossenen Lizenzvertrag dem dann drohenden Genehmigungswiderruf ausgesetzt, was sich für die Klägerin belastend auswirkt. Zudem hat sich gezeigt, dass die Klägerin keinen Einfluss auf Eintreten oder Ausbleiben der Bedingung nehmen konnte. Dem Programmänderungsverlangen nachzukommen war alleinige Entscheidung der Beigeladenen.

b. Der bedingte Widerruf der Änderungsgenehmigung leidet seinerseits an Ermessensfehlern und ist insbesondere unverhältnismäßig.

aa. Entgegen der von der Beklagtenseite vertretenen Auffassung, wäre vor dem Erlass der Anordnung in Nr. 2 ein Aufhebungsermessen auszuüben gewesen. Hierzu sah sich die Beklagte aber ausweislich der Bescheidsgründung nicht veranlasst. Unter Verweis auf § 38 Abs. 3 und 4 RStV führt die Beklagte im Bescheid aus, anders als im allgemeinen Verwaltungsverfahren sei der Genehmigungswiderruf gerade nicht ins Ermessen der zuständigen Behörde gestellt. Im Rahmen des § 38 RStV werde dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz dadurch Genüge getan, dass die Landesmedienanstalt einen angemessenen Zeitraum zur Abhilfe zugestehen müsse (vgl. S. 12 des Bescheids).

Der Rückgriff auf die allgemeinen Vorschriften der Art. 48, 49 BayVwVfG ist nach der Systematik von § 38 RStV und dem Wortlaut von § 38 Abs. 3 und 4 RStV aber nur bei Aufhebung von Zulassungen nach § 20a RStV und Zuweisungen nach § 51a RStV verwehrt, die ausdrücklich genannt werden. Für Rücknahme und Widerruf anderer rundfunkrechtlicher Maßnahmen nach § 38 Abs. 2 RStV gelten mangels anderweitiger gesetzlicher Anordnung die allgemeinen Vorschriften, die der Behörde einen Ermessensspielraum zugestehen. Die durch § 38 Abs. 3 und 4 RStV angeordnete Ermessensreduzierung gilt nicht für das gesamte Rundfunkrecht. Damit hat die Beklagte das ihr eingeräumte Ermessen objektiv unterschritten.

bb. Die Ermessensausübung hätte, wie oben unter II.1.b. dargestellt, unter expliziter Berücksichtigung der Rechtsposition der Klägerin und verhältnismäßig, s. oben II.1.c., erfolgen müssen. Beim Widerruf einer Genehmigung, die einen drittbegünstigenden Verwaltungsakt darstellt, sind die Interessen des Dritten bei der Ermessensausübung zu berücksichtigen (vgl. Wahl/Schütz in Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand 2014, § 42 Abs. 2 Rn. 335; BVerwG, U.v. 9.5.2012 € 6 C 3/11 € NVwZ 2012, 1547/1555 € Rn. 56). Es kommt in diesem Zusammenhang nicht auf die (bereits im Zwischenurteil verneinte) drittschützende Wirkung der angewandten rundfunkrechtlichen Normen an, weil die Interessen von Klägerin und Beigeladener gleich gelagert sind (vgl. Wahl/Schütz in Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand 2014, § 42 Rn. 335 f., a.A. Hüttenbrink in Kuhla/ders., Verwaltungsprozess, 3. Aufl. 2002, D. Rn. 65). Da der streitgegenständliche Bescheid die Beigeladene nicht begünstigt, sondern gleichfalls belastet, ist sie gegen die von einer Aufhebung des angefochtenen und auch sie belastenden Bescheids ausgehenden Rechtswirkungen nicht in gleicher Weise schutzwürdig, wie der von einem Verwaltungsakt mit Drittwirkung begünstigte Adressat.

cc. Im Bescheid ist aber lediglich ausgeführt, dass die Rundfunkfreiheit dem Anbieter, also der Beigeladenen, keine Rechtsposition verleiht, die es erforderlich machen würde, seine zivilrechtlich eingegangenen Verpflichtungen bei der Entscheidung umfassend zu berücksichtigen. Von der Klägerin als Rechtssubjekt ist an keiner Stelle die Rede, obgleich ihre Inhalte im Fokus der Maßnahme stehen.

c. Somit ist nichts zur Organzuständigkeit des Fernsehausschusses auszuführen. Es kann dahinstehen, ob der Widerruf der Genehmigung eine Angelegenheit von grundsätzlicher Bedeutung nach Art. 12 Abs. 2 Nr. 1 BayMG darstellt, für die der Fernsehausschuss keine Beschlusskompetenz besitzt oder aber, ob der Widerruf als actus contrarius zur Genehmigungserteilung von der Übertragung nach Art. 12 Abs. 3 BayMG mit erfasst war.

d. Ebenfalls offen bleiben kann, ob die im Schreiben vom ... 2009 vorbehaltene €Nachjustierung aus Rechtsgründen€ sich einerseits überhaupt auf Inhalte der Klägerin oder nur auf die Sendung €...€ bezog und andererseits, ob durch die eher zurückhaltende Formulierung ein Widerruf i.S.v. Art. 49 Abs. 2 Nr. 1 BayVwVfG überhaupt wirksam vorbehalten worden war. Ein objektiver Empfänger dürfte bei dieser Wortwahl nicht mit einem vollständigen Entzug der gewährten Genehmigung rechnen (§ 157, 133 BGB analog, vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 12. Aufl. 2011, § 35 Rn. 54).

3. Ob die Maßnahmen gemäß § 16 Abs. 1 und § 20 Abs. 2 JMStV unter Einschaltung der KJM hätten getroffen müssen, kann somit dahinstehen. Zu einer vollumfänglichen Untersagung € nichts anderes bedeutet das Änderungsverlangen i.V.m. dem aufschiebend bedingten Widerruf € wäre die Beklagte auch bei Mitwirkung der KJM nicht befugt gewesen, da diese sich als unverhältnismäßig und ermessensfehlerhaft erweist (vgl. BayVGH, U.v. 19.9.2013 € 7 B 12.2358 € MMR 2014, 348).

III. Die Klägerin ist durch den nach alledem rechtswidrigen Bescheid vom ... 2010 in ihren Rechten verletzt, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

1. Die Beklagte hatte bei Bescheidserlass die Berufsfreiheit der Klägerin zu beachten. Sie ist dabei in Ausübung hoheitlicher Gewalt tätig geworden und daher der Bindung an Grundrechte unterworfen, Art. 20 Abs. 3 GG. Dass sie selbst auch Trägerin der Rundfunkfreiheit nach Art. 111a BV ist, ändert daran nichts. Als Anstalt des öffentlichen Rechts, die auf Grund gesetzlicher Ermächtigung eingreifend tätig wird, kann sie sich zur Rechtfertigung nicht auf ihre eigene Grundrechtsposition zurückziehen. Es ist jedenfalls anerkannt, dass sie im Verhältnis zu Rundfunkanbietern zur Beachtung von deren Rundfunkfreiheit verpflichtet ist (BVerfG v. 20.2.1998 € 1 BvR 661-94 € BVerfGE 97, 298). Mit Art. 20 Abs. 3 GG wäre es nicht vereinbar, es dabei bewenden zu lassen. Die Beklagte hat mit dem streitgegenständlichen Bescheid nicht nur in die Rundfunkfreiheit der Beigeladenen, sondern auch in die Berufsfreiheit der Klägerin eingegriffen. Jedenfalls dann, wenn eine Maßnahme € wie hier € ersichtlich zielgerichtet auf die Rechtsposition eines Dritten einwirkt, kommt diesem ein Anspruch auf Beachtung seiner Grundrechte zu. Zu verwirklichen ist der Anspruch durch die Beachtung rechtsstaatlicher Prinzipien auch und v.a. im Rahmen der Ermessensausübung.

2. Der Bescheid verletzt die Klägerin in ihren Rechten, obwohl sie nur Drittbelastete ist, weil von der Rechtswidrigkeit gerade ihre Rechtsposition betroffen ist. Bei dieser Klage eines Inhaltsproduzenten liegt insoweit eine besondere Konstellation vor, als die beanstandete Maßnahme ersichtlich auf eine Entfernung der bereits genehmigten Inhalte der Klägerin aus dem Programm der Beigeladenen abzielte. Der für die Klägerin entstandene Nachteil besteht genau in dem Erfolg, den die Beklagte mit dem Verlangen angestrebt hat (vgl. BVerwG, U.v. 9.8.1983 € 1 C 38/79 € NVwZ 1984, 514). Er ist nicht bloßer Reflex, sondern gerade das Ziel der behördlichen Maßnahme.

Entgegen der Auffassung der Beklagtenseite kommt es insoweit nicht darauf an, ob der Klägerin andere Verbreitungswege für die vom Bescheid erfassten Inhalte zur Verfügung stünden. Nachdem es hier nicht um die erstmalige Erteilung, sondern im Ergebnis um die Aufhebung einer in Bezug auf diese Inhalte schon erteilten Programmänderungsgenehmigung geht, braucht sich die Klägerin hier nicht auf andere Verbreitungswege verweisen zu lassen. Die streitgegenständliche Unterbindung der Verbreitung über die Beigeladene bedeutet eine Verschlechterung der Rechtsposition der Klägerin gegenüber der durch die Änderungsgenehmigung erlangten Rechtsposition. Diese wird nicht durch die zwar grundsätzlich bestehende, aber deutlich weiter entfernt liegende bloße Möglichkeit ausgeglichen, anderweitig dieselbe günstige Position zu erlangen. Der Entzug einer bereits gewährten günstigen Rechtsposition unterliegt gegenüber der Vorenthaltung gesteigerten Anforderungen. Der aus der Gewährung einer günstigen Rechtsposition erwachsende Vertrauensschutz ist als Ausprägung des Rechtsstaatsprinzips in den Art. 48, 49 BayVwVfG normativ verankert und war von der Beklagten ebenso wie der ebenfalls aus dem Rechtsstaatsprinzip hergeleitete Verhältnismäßigkeitsgrundsatz bei der Ermessensausübung zu beachten.

Nachdem dies hier nicht in der gebotenen Weise erfolgt ist, war dem Hauptklageantrag mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 1 VwGO stattzugeben. Einer Entscheidung auch über die Hilfsanträge bedarf es demnach nicht. Da die Beigeladene auf eine Antragstellung verzichtet und sich somit keinem Kostenrisiko ausgesetzt hat, hat sie ihre außergerichtlichen Kosten selbst zu tragen, vgl. §§ 154 Abs. 3, 155 Abs. 4 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO.

Beschluss

Der Streitwert wird auf EUR 50.000,- festgesetzt (§ 52 Abs. 1 Gerichtskostengesetz -GKG-).

VG München:
Urteil v. 09.10.2014
Az: M 17 K 10.1438