Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen:
Beschluss vom 14. Juli 2011
Aktenzeichen: 13 B 696/11

(OVG Nordrhein-Westfalen: Beschluss v. 14.07.2011, Az.: 13 B 696/11)

Tenor

Auf die Beschwerde der Antragstellerin wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 27. Mai 2011 geändert.

Die aufschiebende Wirkung der Klage der Antragstellerin (Az.: 27 K 6388/10 Verwaltungsgericht Düsseldorf) gegen die Pfändungs- und Einziehungsverfügung der Landeskasse Düsseldorf vom 25. August 2010 wird in vollem Umfang angeordnet.

Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Instanzen.

Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf 37.956,36 Euro festgesetzt.

Gründe

Die Beschwerde, über die der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO nur im Rahmen der von der Antragstellerin dargelegten Gründe befindet, hat Erfolg.

Das Verwaltungsgericht hat den Antrag der Antragstellerin, die aufschiebende Wirkung ihrer Klage gegen die Pfändungs- und Einziehungsverfügung der Landeskasse Düsseldorf vom 25. August 2010 anzuordnen, zu Unrecht teilweise abgelehnt. Die im Rahmen von § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO vorzunehmende Interessenabwägung fällt zu Lasten des Antragsgegners aus.

Der Senat teilt nicht die Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass die Landeskasse Düsseldorf die Verbandskompetenz besaß, die Zustellung der Pfändungs- und Einziehungsverfügung durch die Post mit Zustellungsurkunde (§ 3 LZG NRW) in einer Filiale der Drittschuldnerin, der D., in Berlin vorzunehmen. Eine solche Berechtigung folgt nicht aus § 40 Abs. 4 Buchstabe b i.V.m. Abs. 3 Satz 1 VwVG NRW.

Gemäß § 40 Abs. 3 Satz 1 VwVG NRW kann im Falle der Pfändung einer Geldforderung die Vollstreckungsbehörde die Verfügung ohne Rücksicht auf den Wohnsitz, Sitz oder gewöhnlichen Aufenthaltsort des Schuldners und Drittschuldners selbst erlassen und auch ihre Zustellung im Wege der Postzustellung selbst bewirken. Dies gilt nach Absatz 4 Buchstabe b der Norm auch dann, wenn der Schuldner oder Drittschuldner außerhalb des Landes, jedoch innerhalb des Geltungsbereichs des Grundgesetzes seinen Wohnsitz, Sitz oder gewöhnlichen Aufenthalt hat und das dort geltende Recht dies zulässt.

Der Wortlaut des § 40 Abs. 4 Buchstabe b VwVG NRW legt allerdings die Annahme des Verwaltungsgerichts nahe, dass die länderübergreifende Forderungspfändung nicht nach dem Recht des Bundeslandes erlaubt sein muss, in dem die Pfändungsverfügung tatsächlich zugestellt wird, sondern vielmehr allein das Recht des Landes maßgeblich ist, in dem der Schuldner oder Drittschuldner seinen Wohnsitz, Sitz oder gewöhnlichen Aufenthalt hat. Hierfür spricht, dass in der Vorschrift vom Ort der Zustellung der Pfändungsverfügung nicht die Rede ist und sich das Wort "dort" sprachlich eindeutig auf den "Wohnsitz, Sitz oder gewöhnlichen Aufenthalt" des Schuldners oder Drittschuldners bezieht. Zudem geht die Anführung (auch) des Schuldners für den Regelfall der Forderungspfändung nach § 40 VwVG NRW ins Leere, wenn es auf die Rechtslage am Ort der Zustellung ankommt. Denn die Pfändungsverfügung wird gemäß § 40 Abs. 1 Satz 3 VwVG NRW an den Drittschuldner zugestellt und nicht an den Schuldner, dem die Zustellung an den Drittschuldner lediglich mitzuteilen ist (Abs. 1 Satz 4).

Bei einem allein am Wortlaut der Norm orientierten Verständnis verstieße die Regelung in § 40 Abs. 4 Buchstabe b VwVG NRW jedoch gegen übergeordnete Rechtsprinzipien. Die Verbandskompetenz betrifft die Aufgabenabgrenzung zwischen verschiedenen selbständigen Verwaltungsträgern. Sie dient der Sicherung der Verwaltungshoheit des Bundes, der Länder, der Kommunen sowie sonstiger juristischer Personen des öffentlichen Rechts. Nach staatsrechtlichen Grundsätzen, insbesondere dem Bundesstaats- und dem Demokratieprinzip (Art. 20 Abs. 1, Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG), sind die Behörden eines Landes grundsätzlich nur innerhalb des eigenen Landesgebiets zu hoheitlichen Eingriffen befugt. Jede rechtswidrige Überschreitung der eigenen Handlungssphäre bedeutet einen Einbruch in eine fremde Verbandseinheit. Eine hoheitliche Maßnahme auf dem Gebiet eines anderen Landes ist demnach nur zulässig, wenn das betreffende andere Land oder das Bundesrecht dies gestattet.

Vgl. BVerfG, Entscheidung vom 15. März 1960 - 2 BvG 1/57 , BVerfGE 11, 6 = DÖV 1960, 424 = DVBl. 1960, 592; BVerwG, Urteil vom 30. Januar 2002 - 9 A 20.01 -, BVerwGE 115, 373 = NVwZ 2002, 984; OVG NRW, Urteil vom 3. Oktober 1978 - XV A 1927/75 -, NJW 1979, 1057, m. w. N. und Beschluss vom 28. Dezember 2009 - 13 B 903/09 -, juris; Bay. VGH, Beschluss vom 20. November 2008 - 10 CS 08.2399 -, ZfWG 2008, 455 = NVwZ-RR 2009, 202; Drews/Wacke/Vogel/Martens, Gefahrenabwehr, 9. Aufl. 1986, S. 111; Oldiges, DÖV 1989, 873, m. w. N.; Isensee, in: ders./Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band VI, 3. Aufl. 2008, § 126 Rn. 33 ff.; Pieroth/Schlink/Kniesel, Polizei- und Ordnungsrecht, 2. Aufl. 2004, § 6 Rn. 12.

Hiervon ausgehend fehlt es jedenfalls insoweit an der Verbandskompetenz des Landes Nordrhein-Westfalen, den nordrheinwestfälischen Vollstreckungsbehörden die Zustellung einer Pfändungsverfügung in einem anderen Bundesland zu gestatten, als die Zustellungshandlung in deren Gebiet vorgenommen wird. Denn die Zustellung ist eine hoheitliche Rechtshandlung,

vgl. Erlenkämper/Rhein, Verwaltungsvollstreckungsgesetz und Verwaltungszustellungsgesetz Nordrhein- Westfalen, 4. Auflage, § 2 LZG Rdnr. 5; Sadler, VwVG/VwZG, 7. Auflage, Einleitung zum VwZG Rdnr. 3; Engelhardt/App, VwVG/VwZG, 8. Auflage, § 1 VwZG Rdnr. 6,

und eine Übergabehandlung im Rahmen der Zustellung ist dementsprechend als Hoheitsakt einzustufen.

Vgl. Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Auflage, § 41 Rdnr. 220 für Übergabehandlungen im Ausland.

Vor diesem Hintergrund bedarf es zur Wahrung der dargelegten verfassungsrechtlichen Vorgaben einer einschränkenden Auslegung des § 40 Abs. 4 Buchstabe b VwVG NRW. Ob das Recht des Landes, in dem der Schuldner oder Drittschuldner seinen Wohnsitz, Sitz oder gewöhnlichen Aufenthalt hat, eine länderübergreifende Zustellung der Pfändungsverfügung zulässt, ist uneingeschränkt nur dann maßgeblich, wenn die Zustellungshandlung in Nordrhein-Westfalen vorgenommen wird und lediglich in ein anderes Bundesland wirken soll. Dies ist etwa bei der öffentlichen Zustellung nach § 10 LZG NRW der Fall.

Vgl. Stelkens/Bonk/Sachs, a.a.O.

Hingegen kommt es bei allen Zustellungsarten, die eine Zustellungshandlung in einem anderen Bundesland bedingen, auf das Recht des Landes, in dem der Schuldner oder Drittschuldner seinen Wohnsitz, Sitz oder gewöhnlichen Aufenthalt hat, nur unter der (weiteren) Voraussetzung an, dass die Zustellung der Pfändungsverfügung auch tatsächlich in letzterem Land erfolgt. Ein solches Normverständnis macht die Erwähnung des Schuldners in § 40 Abs. 4 Buchstabe b VwVG NRW nicht überflüssig, da in - wenn auch seltenen - Ausnahmefällen die Pfändungsverfügung dem Schuldner selbst zugestellt wird, so etwa bei der Vollstreckung in andere Vermögenswerte nach § 50 Abs. 2 VwVG NRW.

Diese Gesetzesauslegung wird durch die auf dem Gemeinsamen Runderlass des Finanzministeriums - I C 1-0070-41.14 - und des Innenministeriums - 56/17- 21.112 - vom 9. Oktober 2004 beruhenden, norminterpretierenden Verwaltungsvorschriften zum VwVG NRW bestätigt. Zwar handelt es sich bei Verwaltungsvorschriften nicht um Rechtsnormen, sondern um innerdienstliche Richtlinien, die keine unmittelbaren Rechte und Pflichten für den Bürger begründen und im Außenverhältnis allenfalls im Hinblick auf die Verpflichtung der Verwaltung zur Wahrung des Gleichheitssatzes nach Art. 3 Abs. 1 GG und die damit verbundene Selbstbindung der Verwaltung zur pflichtgemäßen Anwendung der Richtlinien Wirkungen entfalten können.

Vgl. hierzu nur BVerwG, Beschluss vom 14. März 1997 - 1 B 66.97 -, NVwZ-RR 1997, 568.

Auch müssen die Gerichte norminterpretierende Verwaltungsvorschriften bei der von ihnen zu leistenden Auslegung der fraglichen Rechtsnorm nicht berücksichtigen. Sie können sich aber aus eigener Überzeugung der in der Verwaltungsvorschrift vertretenen Gesetzesauslegung anschließen.

Vgl. Ziekow, VwVfG, 2. Auflage, § 40 Rdnr. 15 m.w.N.

Nr. 40.1.3 der Verwaltungsvorschriften zu § 40 VwVG NRW,

abgedruckt bei Erlenkämper/Rhein, a.a.O., S. 230 f.,

lautet mit Bezug auf die Bestimmung in Abs. 4 Buchstabe b u.a. wie folgt:

"Diese Bestimmung bewirkt, dass nordrheinwestfälische Vollstreckungsbehörden länderübergreifende Forderungspfändungen selbst erlassen und ihre Zustellung im Wege der Postzustellung bewirken können, wenn in dem Land, in dem zugestellt werden soll, eine dem § 40 Abs. 4 entsprechende Regelung besteht."

Diese Ausführungen sind zutreffend, da die Regelung in § 40 Abs. 4 Buchstabe b VwVG NRW nur bei diesem (engen) Verständnis von der Verbandskompetenz des Landes Nordrhein-Westfalen gedeckt ist.

Ausgehend von diesen Erwägungen durfte die Landeskasse Düsseldorf der Drittschuldnerin die Pfändungs- und Einziehungsverfügung nicht durch die Post in einer Filiale in Berlin zustellen. Denn bei einer länderübergreifenden Zustellung durch die Post mit Zustellungsurkunde gemäß § 3 LZG NRW wird immer eine hoheitliche Handlung in dem anderen Bundesland erforderlich. Hinsichtlich der Ausführung der Zustellung verweist § 3 Abs. 2 Satz 1 LZG NRW auf die §§ 177 bis 182 ZPO. Danach erfolgt die Zustellung durch Übergabe an den Adressaten (§ 177 ZPO) bzw. bei der Ersatzzustellung - wie hier - an die in § 178 Abs. 1 ZPO genannten Personen, das Zurücklassen des Schriftstücks bei verweigerter Annahme (§ 179 ZPO), das Einlegen in den Briefkasten nach § 180 ZPO oder die Niederlegung nach § 181 ZPO. Für diese Hoheitsakte bedarf es mithin einer Legitimierung durch Bundesrecht oder das Recht des Landes, in dem die Zustellungshandlung vorgenommen wird. Hieran fehlt es vorliegend mit Blick auf das Land Berlin. § 5a des Gesetzes über das Verfahren der Berliner Verwaltung vom 8. Dezember 1976 ordnet für das Vollstreckungsverfahren der Behörden Berlins die Geltung des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes vom 27. April 1953 in der jeweils geltenden Fassung an. Das VwVG enthält als Bundesgesetz jedoch - anders als das VwVG NRW in § 40 Abs. 4 Buchstabe a - naturgemäß keine Regelung für länderübergreifende Vollstreckungsmaßnahmen.

Dass das Recht des Landes Hessen, in dem die D. (auch) in dem für die rechtliche Beurteilung maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses der Pfändungs- und Einziehungsverfügung ihren Sitz hatte (vgl. § 5 AktG i.V.m. der Satzung der D. in der Fassung vom 16. November 2009), in § 45 Abs. 4 Nr. 1 i.V.m. Abs. 3 Satz 1 des Hessischen VwVfG in der bis zum 2. Dezember 2010 gültigen Fassung vom 12. Dezember 2008 eine länderübergreifende Forderungspfändung zuließ, ist nach alldem unerheblich. Denn die Zustellung der Pfändungs- und Überweisungsverfügung ist nicht, wie es bei der gebotenen einschränkenden Auslegung des § 40 Abs. 4 Buchstabe b VwVG NRW vorausgesetzt ist, in Hessen erfolgt.

Der Landeskasse Düsseldorf bleibt es jedoch unbenommen, der Drittschuldnerin die Pfändungs- und Überweisungsverfügung an ihrem Sitz in Frankfurt am Main (bzw. einer anderen Hessischen Filiale) erneut zuzustellen. Alternativ kann sie die Zustellung nochmals in der Filiale der D. in Berlin durch die zuständigen Behörden des Landes Berlin im Wege der Amtshilfe (Art. 35 Abs. 1 GG) vornehmen lassen.

In Anbetracht dessen, dass eine (wirksame) Zustellung der Pfändungs- und Einziehungsverfügung weiterhin möglich ist, merkt der Senat zu den weiteren von der Beschwerde aufgeworfenen Rechtsfragen Folgendes an:

Die der Pfändungsund Überweisungsverfügung zugrunde liegenden Zwangsgeldfestsetzungen seitens der Bezirksregierung Düsseldorf vom 28. Juni 2010 und 28. Juli 2010 stellen wirksame Leistungsbescheide im Sinne von § 6 Abs. 1 Nr. 1 VwVG NRW dar. Darauf, ob die Festsetzungen der Zwangsgelder rechtmäßig sind, kommt es hingegen nicht an. Tragender Grundsatz des Verwaltungsvollstreckungsrechts ist, dass die Wirksamkeit und nicht die Rechtmäßigkeit vorausgegangener Verwaltungsakte Bedingung für die Rechtmäßigkeit der folgenden Akte und damit letztlich auch der Anwendung des Zwangsmittels ist.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. April 1984 - 4 C 31.81 -, DÖV 1984, 887; Bav. VGH, Beschluss vom 30. März 2005 - 11 B 03.1818 -, BayVBl. 2005, 536.

Entgegen der Auffassung der Antragstellerin mussten die Festsetzungen der Zwangsgelder selbst nicht förmlich zugestellt werden, um wirksam zu werden. Eine Verpflichtung, die Zwangsgeldfestsetzungen zuzustellen, wird weder durch § 64 VwVG NRW noch durch den Umstand begründet, dass die Verfügungen vom 28. Juni 2010 und 28. Juli 2010 jeweils mit Androhungen weiterer Zwangsgelder verbunden waren. Zwar bestimmt § 63 Abs. 6 Satz 1 VwVG NRW, dass die Androhung des Zwangsgeldes zuzustellen ist. Dieses Erfordernis gilt jedoch nicht für die Zwangsgeldfestsetzung, selbst wenn ihr die Androhung eines weiteren Zwangsgeldes beigefügt ist. Aus § 63 Abs. 6 Satz 2 VwVG NRW folgt nichts anderes, da diese Regelung nur klarstellt, dass die Androhung des Zwangsgeldes auch dann zuzustellen ist, wenn sie mit einem nicht ebenfalls zustellungsbedürftigen Verwaltungsakt verbunden ist.

Die Zwangsgeldfestsetzungen sind der Antragstellerin an ihrem Sitz auf Malta auch wirksam bekanntgegeben worden. Die einfache Bekanntgabe im Ausland ist in allen Staaten unabhängig von ihrer Zustimmung völkerrechtlich zulässig, weil die deutsche Behörde in diesem Fall nicht selbst im Ausland tätig wird. Der Umstand, dass ein Verwaltungsakt im Ausland zugeht, begründet vielmehr lediglich im Inland die Wirksamkeit der Verfügung (vgl. §§ 41, 43 VwVfG NRW).

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 12. November 2009 - 13 B 959/09 -, ZfWG 2009, 425 und vom 8. Dezember 2009 - 13 B 819/09 -, juris ; Stelkens/ Bonk/Sachs, a.a.O., § 41 Rdnr. 218 m.w.N.

Ebenso sind die Verfügungen vom 21. Mai 2010 und 28. Juni 2010, mit denen der Antragstellerin die mit Bescheiden vom 28. Juni 2010 und 28. Juli 2010 festgesetzten Zwangsgelder angedroht worden sind, bei der im einstweiligen Rechtsschutzverfahren allein gebotenen und möglichen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage wirksam. Die Zwangsgeldandrohungen sind der Antragstellerin auf Malta entsprechend der Vorgabe in § 63 Abs. 6 Satz 1 VwVG NRW wirksam zugestellt worden. § 63 Abs. 6 Satz 1 VwVG NRW enthält eine zwingende Regelung über die Form der Bekanntgabe (§ 41 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW) als Voraussetzung der Wirksamkeit des Verwaltungsakts (§ 43 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW), deren Nichtbeachtung - vorbehaltlich von Heilungsmöglichkeiten - grundsätzlich zur Unwirksamkeit des betreffenden Verwaltungsakts führt.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 12. Januar 1993 - 20 B 3082/92 -, NWVBl. 1994, 32; ebenso für die § 63 Abs. 6 Satz 1 VwVG NRW entsprechende Regelung in § 13 Abs. 7 Satz 1 VwVG des Bundes: Sadler, a.a.O., § 13 Rdnr. 145; Engelhardt/App, a.a.O., § 13 Rdnr. 9.

Ob der auf Malta ansässigen Antragstellerin die Zwangsgeldandrohungen auf der Grundlage von § 9 Abs. 1 Nr. 1 LZG NRW durch Einschreiben mit Rückschein zugestellt werden konnten, kann hier offen bleiben. Mit Blick auf das von der Antragstellerin mit Schriftsatz vom 11. Juli 2011 in Konkretisierung ihres - rechtzeitigen - Beschwerdevorbringens vorgelegte Schreiben des maltesischen Botschafters in Berlin vom 7. Juli 2011 mag es zweifelhaft sein, ob eine in dieser Weise auf Malta vorgenommene Zustellung von Dokumenten unmittelbar durch die Post völkerrechtlich zulässig ist.

Selbst wenn jedoch zugunsten der Antragstellerin unterstellt wird, dass die Voraussetzungen des § 9 Abs. 1 Nr. 1 LZG NRW mangels völkerrechtlicher Zulässigkeit einer solchen Zustellung nicht erfüllt sind, wären die Zustellungen der Zwangsgeldandrohungen dennoch wirksam. Denn der Zustellungsmangel wäre in diesem Fall bei summarischer Prüfung gemäß § 8 LZG NRW geheilt worden. Nach dieser Vorschrift gilt ein Dokument, wenn sich die formgerechte Zustellung nicht nachweisen lässt oder es unter Verletzung zwingender Zustellungsvorschriften zugegangen ist, als in dem Zeitpunkt zugestellt, in dem es dem Empfangsberechtigten nachweislich zugegangen ist.

Die Heilungsregelung in § 8 LZG NRW ist entgegen der Auffassung der Antragstellerin auch bei einer Zustellung im Ausland nach § 9 LZG NRW anwendbar. § 8 LZG NRW regelt allgemein die Heilung von Zustellungsmängeln, ohne die Heilungsmöglichkeit ausdrücklich auf die vorstehenden Zustellungsvorschriften in §§ 3 bis 7 LZG NRW zu beschränken. Vom Wortlaut der Norm wird die Zustellung im Ausland nach § 9 LZG NRW daher ohne weiteres erfasst. Dieses Verständnis wird durch § 2 Abs. 2 Satz 2 LZG NRW gestützt, nach dem es sich bei den Regelungen in den §§ 9 bis 11 LZG NRW um Sonderarten der Zustellung handelt.

Dass das LZG NRW die Auslandszustellung in § 9 LZG NRW erst hinter der Heilungsvorschrift des § 8 LZG NRW regelt, rechtfertigt nicht den Schluss, dass eine Heilung von Zustellungsmängeln bei der Zustellung im Ausland ausgeschlossen ist. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des Bundesfinanzhofs ist anerkannt, dass Mängel der Zustellung durch öffentliche Bekanntmachung nach § 15 VwZG des Bundes in der bis zum 1. Februar 2006 gültigen Fassung - heute § 10 VwZG des Bundes in der Neufassung vom 12. August 2005 (BGBl I S. 2354) - gemäß § 9 VwZG des Bundes a.F. - heute § 8 VwZG des Bundes - geheilt werden können.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. April 1997 - 8 C 43.95 -, NVwZ 1999, 178 (180); BFH, Urteil vom 25. Oktober 1995 - I R 16/95 -, BFHE 179, 202 (206).

Die systematische Stellung des § 15 VwZG des Bundes a.F. hinter der Heilungsvorschrift in § 9 VwZG des Bundes a.F. wird in den Erwägungen des Bundesverwaltungsgerichts und des Bundesfinanzhofs nicht thematisiert. Angesichts dessen erscheint auch keine den Wortlaut des § 8 LZG NRW einschränkende Auslegung dahingehend geboten, dass dieser für die Sonderarten der Zustellung in §§ 9 bis 11 LZG NRW nicht gilt. Vielmehr ist bei summarischer Prüfung § 8 LZG NRW auf alle Zustellungsarten einschließlich der Sonderarten anwendbar.

Vgl. ebenso Erlenkämper/Rhein, a.a.O, § 8 LZG NRW Rdnr. 1; ebenso für die Regelung in § 8 VwZG des Bundes: Sadler, a.a.O, § 8 VwZG Rdnr. 1.

Soweit die Antragstellerin sich auf die Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs zur Anwendbarkeit der Heilungsregelung in § 189 ZPO - bzw. § 187 ZPO in der bis zum 31. Januar 2002 geltenden Fassung - auf Auslandszustellungen nach der ZPO bezieht, gibt diese für die Beurteilung des Anwendungsbereichs von § 8 LZG NRW nichts her. Denn die angeführten Entscheidungen betreffen entweder die (fehlende) Heilungsmöglichkeit von Zustellungsmängeln nach dem Haager Zustellungsübereinkommen vom 15. November 1965,

vgl. BGH, Urteile vom 2. Dezember 1992 - XII ZB 64/91 -, BGHZ 120, 305, und vom 29. April 1999 - IX ZR 263/97 -, BGHZ 141, 286,

oder die Zustellung einer Klage an einen im Ausland ansässigen Beklagten,

vgl. BGH, Urteile vom 24. Februar 1972 - II ZR 7/71 -, BGHZ 58, 177, und vom 24. September 1986 - VIII ZR 320/85 -, BGHZ 98, 263,

und mithin spezifisch zivilprozessuale Fragestellungen, die im Anwendungsbereich des § 8 LZG NRW keine Rolle spielen. Im Übrigen wird auch in der obergerichtlichen Rechtsprechung der Zivilgerichte und der Kommentierung zur ZPO ganz überwiegend angenommen, dass Mängel bei der Zustellung im internationalen Rechtsverkehr (§ 183 ZPO n.F. bzw. § 199 ZPO a.F.) vorbehaltlich vorrangigen Völkerrechts nach § 189 ZPO geheilt werden können.

Vgl. OLG Hamm, Urteil vom 1. September 1999 - 5 UF 84/99 -, FamRZ 2000, 898; Häublein in: Münchener Kommentar ZPO, 3. Auflage, § 183 Rdnr. 17; Geimer in: Zöller, ZPO, 28. Auflage, § 183 Rdnr. 29 m.w.N.; Baumbach/Lauterbach/Albers/Hartmann, ZPO, 69. Auflage, § 183 Rdnr. 10.

Die Voraussetzungen des § 8 LZG NRW für die Heilung der - hier unterstellten - völkerrechtlichen Mängel der Zustellung der Zwangsgeldandrohungen liegen vor. Für eine Heilung ist zunächst vorausgesetzt, dass die Behörde den Willen hatte, eine Zustellung vorzunehmen. Ferner muss das Dokument dem Empfangsberechtigten tatsächlich zugegangen sein und der Zeitpunkt des Zugangs muss beweiskräftig feststehen.

Vgl. Erlenkämper/Rhein, a.a.O., § 8 LZG NRW Rdnr. 9 und 19; für § 8 VwZG ebenso: Engelhardt/App, a.a.O., § 8 Rdnr. 1, 2 und 4; Sadler, a.a.O., § 8 Rdnr. 7 und 29;.

Dass die Bezirksregierung Düsseldorf der Antragstellerin die Zwangsgeldandrohungen vom 21. Mai 2010 und 28. Juni 2010 zustellen wollte, unterliegt keinen Zweifeln, da sie ihr diese per Einschreiben mit Rückschein hat zukommen lassen. Zudem sind die Zwangsgeldandrohungen der Antragstellerin nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichts ausweislich der Vermerke auf den Rückscheinen und mithin nachweislich am 1. Juni 2010 und am 5. Juli 2010 ausgehändigt worden.

Schließlich kann die Antragstellerin gegenüber der streitigen Pfändungs- und Einziehungsverfügung auch nicht mit Erfolg einwenden, dass die ihr zugrunde liegende Untersagungsverfügung vom 3. Juni 2008 unionsrechtswidrig sei. Auf die Rechtmäßigkeit der Grundverfügung kommt es bei der Beurteilung der hier vorliegenden Vollstreckungsmaßnahme nicht an. Voraussetzung für die Vollstreckung der Grundverfügung ist deren Bestandskraft oder - wie hier - Vollziehbarkeit (§ 55 Abs. 1 VwVG NRW).

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. Dezember 1998 - 1 BvR 831/89 -, NVwZ 1999, 290; BVerwG, Urteil vom 25. September 2008 - 7 C 5.08 -, NVwZ 2009, 122; OVG NRW, Beschluss vom 19. Januar 2011 - 13 B 1290/10 -.

Auch das Unionsrecht fordert nicht, die Rechtmäßigkeit einer sofort vollziehbaren Untersagungsverfügung auf jeder Ebene des Vollstreckungsverfahrens erneut zu prüfen. Hierzu hat das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt, dass die Antragstellerin die von ihr angenommene Unionsrechtswidrigkeit der Untersagungsverfügung in dem noch anhängigen Klageverfahren überprüfen lassen kann. Sollte die Verfügung - etwa wegen Verstoßes gegen das Unionsrecht - aufgehoben werden, könnte die Antragstellerin nicht nur eventuelle (unionsrechtliche) Schadensersatzansprüche geltend machen, sondern auch auf der Grundlage von § 51 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG NRW das Wiederaufgreifen des Verfahrens hinsichtlich zwischenzeitlich bestandskräftig gewordener Vollstreckungsmaßnahmen beantragen, um der Beitreibung der Zwangsgelder nachträglich die Rechtsgrundlage zu entziehen. Angesichts dieser Rechtsschutzmöglichkeiten ist insbesondere das unionsrechtliche Gebot der Gewährung effektiven Rechtsschutzes gewahrt.

Vgl. hierzu eingehend OVG Lüneburg, Beschluss vom 7. Dezember 2010 - 11 LA 446/08 -, juris.

Ebenso wenig kann aus den von der Antragstellerin angeführten Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs abgeleitet werden, dass im Verwaltungsvollstreckungsverfahren die Rechtmäßigkeit der Grundlagenverfügung nochmals zu prüfen ist. Den Urteilen vom 29. April 1999 - Rs. C-224/97 -, Slg. 1999 I, 2517, und vom 8. September 2010 - Rs. C-316/07 u.a. -, NVwZ 2010, 1409, ist lediglich zu entnehmen, dass keine strafrechtlichen Sanktionen verhängt werden dürfen, sofern die verletzte Verbotsnorm gegen das Unionsrecht verstößt. Diese Erwägungen lassen sich auf Zwangsgeldfestsetzungen, die in der Verwaltungsvollstreckung erlassen werden, von vornherein nicht übertragen. Denn das Zwangsgeld soll, entsprechend seinem Charakter als Beugemittel, motivierend auf den Betroffenen einwirken und ihn zur Befolgung des Verwaltungsakts veranlassen.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 2. Juni 2010 - 13 B 191/10 -, juris sowie Urteil vom 30. September 1992 - 4 A 3840/91 -, NWVBl. 1993, 194 (196).

Ein strafähnlicher Ahndungscharakter kommt dem Zwangsgeld hingegen nicht zu.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2004 - 1 C 30.03 -, DVBl 2005, 645, zu § 74 Abs. 2 AuslG 1990.

Ungeachtet dessen trifft es nicht zu, dass die Untersagungsverfügung gegen das Unionsrecht verstößt. Der Senat hält an seiner Auffassung fest, dass das Veranstaltungs-, Vermittlungs- und Werbeverbot für Glücksspiele im Internet (§ 4 Abs. 4 und § 5 Abs. 4 GlüStV) auch unter Berücksichtigung der jüngsten Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs mit der Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit nach Art. 49 und 56 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union - AEUV - (vormals Art. 43 und 49 EG) vereinbar und nicht verfassungswidrig ist.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 16. Juni 2011 - 13 B 619/11 -, vom 22. März 2011 - 4 B 48/11 -, vom 19. Januar 2011 - 13 B 1290/10 - und vom 23. November 2010 - 13 B 1016/10 - unter Bezugnahme auf OVG NRW, Beschluss vom 15. November 2010 - 4 B 733/10 - (mit eingehenden Ausführungen zur Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz sowie europarechtlichen Vorgaben).

Die Auffassung des Senats wird durch das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 - bestätigt. Die Gründe des Urteils liegen noch nicht vor. Aus der Pressemitteilung des Bundesverwaltungsgerichts (www.bverwg.de) lassen sich die tragenden Erwägungen des Bundesverwaltungsgerichts aber bereits entnehmen. Dort heißt es:

"...Das Internet-Verbot dient dem verfassungs- und unionsrechtlich legitimen Zweck, den mit der zeitlich und örtlich grundsätzlich unbeschränkten Verfügbarkeit der Glücksspiel-Angebote im Internet verbundenen besonderen Gefahren entgegenzuwirken. Geschützt werden sollen damit vor allem Jugendliche und Personen, die eine ausgeprägte Neigung zum Glücksspiel besitzen oder eine solche entwickeln könnten. Das Internet-Verbot trägt dazu bei, diese Personenkreise vor der mit problematischem Spielverhalten verbundenen Suchtgefahr und deren möglichen finanziellen Folgen zu schützen. Dem steht nicht entgegen, dass es wegen des grenzüberschreitenden Charakters des Internets schwierig ist, die Beachtung des Verbots sicherzustellen und Verstöße zu ahnden. Dies hebt die Eignung des Verbots nicht auf, da z.B. gegenüber den Server-Betreibern und den Dienstleistungsunternehmen, die die finanziellen Transaktionen abwickeln, wirksame Maßnahmen in Betracht kommen.

Das Internet-Verbot ist mit dem unionsrechtlichen Kohärenz-Gebot vereinbar, das bei Beschränkungen der Dienstleistungsfreiheit zu beachten ist. Es gilt für alle vom Glücksspielstaatsvertrag erfassten öffentlichen Glücksspiele. Auch Pferderennwetten dürfen nicht über das Internet vertrieben werden. Die nach dem Rennwett- und Lotteriegesetz des Bundes erforderlichen Erlaubnisse dürfen Buchmachern nur für die Örtlichkeit erteilt werden, wo die Wetten entgegengenommen oder vermittelt werden. Eine solche örtlichkeitsbezogene Erlaubnis erstreckt sich nicht auf die Entgegennahme und Vermittlung von Pferderennwetten im oder über das Internet.

Das Internet-Verbot gilt nicht nur für staatliche oder staatlich dominierte (Monopol)-Anbieter von Sportwetten, sondern für alle Veranstalter und Vermittler der vom Glücksspielstaatsvertrag erfassten öffentlichen Glücksspiele..."

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung ergibt sich aus den §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG. Die im Beschwerdeverfahren noch streitige Geldforderung von 151.825,45 Euro war in Anbetracht des vorläufigen Charakters des einstweiligen Rechtsschutzverfahrens zu ¼ anzusetzen.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

OVG Nordrhein-Westfalen:
Beschluss v. 14.07.2011
Az: 13 B 696/11