Bayerischer VGH:
Beschluss vom 26. Juli 2012
Aktenzeichen: 7 CS 12.817

Tenor

I. Die Beschwerde wird zurückgewiesen.

II. Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

III. Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 5.000 Euro festgesetzt.

Gründe

I.

Die Antragstellerin ist ein Medienunternehmen, das aufgrund einer Genehmigung der Antragsgegnerin ein Fernsehspartenangebot bundesweit verbreitet.

Nach Anhörung der Antragstellerin stellte die Antragsgegnerin mit Bescheid vom 31. Oktober 2011 fest und missbilligte, dass die Antragstellerin mit der Ausstrahlung von Sponsorenhinweisen, Werbespots, Splitscreen-Werbespots und Dauerwerbesendungen für ... während der Übertragung von Sportereignissen am 19., 20. und 21. August 2011 sowie am 2. September 2011 gegen § 7 Abs. 1 Nrn. 3 und 4 des Rundfunkstaatsvertrags (RStV) in Verbindung mit Ziffer 2 Abs. 1 der Werberichtlinien (WRL) und § 5 Abs. 3 des Glücksspielstaatsvertrags (GlüStV) verstoßen habe (Nr. 1 des Bescheids), und untersagte der Antragstellerin die weitere Ausstrahlung von Fernsehwerbeformen für €.€, insbesondere durch Spotwerbung, Dauerwerbesendungen, Teleshopping und Sponsorhinweise, sofern von diesen eine Anreizwirkung zur Teilnahme am Glücksspiel ausgehe (Nr. 2 des Bescheids). Gleichzeitig ordnete die Antragsgegnerin die sofortige Vollziehung der Untersagung an (Nr. 3 des Bescheids). Rundfunkwerbung dürfe nicht irreführen und den Interessen der Verbraucher nicht schaden oder Verhaltensweisen fördern, die die Gesundheit oder Sicherheit gefährden. In diesen Rahmen sei auch das Werbeverbot für öffentliches Glücksspiel im Fernsehen einzubeziehen, das sowohl für erlaubtes als auch für unerlaubtes Glücksspiel gelte. Das Angebot auf www., insbesondere das Angebot von Sportwetten, stelle öffentliches Glücksspiel dar. Die Antragstellerin habe hierfür an den genannten Tagen Sponsorenhinweise, Werbespots, Dauerwerbesendungen und Splitscreenspots ausgestrahlt. Derartige Fernsehwerbeformen habe die Antragsgegnerin bereits mit Bescheid vom 16. August 2011 beanstandet. Das Verhalten der Antragstellerin nach Erlass dieses Bescheids habe gezeigt, dass die Beanstandung als mildestes Mittel nicht ausreiche. Grundlage für die erneute Beanstandung und die Untersagung sei ein innerhalb von sechs Wochen umzusetzender Beschluss der Kommission für Zulassung und Aufsicht (ZAK) vom 18. Oktober 2011. Der Sofortvollzug der Untersagung werde zur effektiven Durchsetzung des Schutzes der Fernsehzuschauer vor werblich wirkenden Maßnahmen mit dem Anreiz zur Teilnahme an öffentlichem Glücksspiel angeordnet. Die Interessen der Antragstellerin hätten dahinter zurückzustehen.

Gegen diesen Bescheid ließ die Antragstellerin beim Verwaltungsgericht München mit Schreiben vom 14. November 2011 Klage erheben und die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage beantragen.

Mit Beschluss vom 21. März 2012 hat das Verwaltungsgericht die Anordnung der sofortigen Vollziehung der Untersagung aufgehoben. Der Anordnung habe kein Beschluss der ZAK als zuständiges Organ der Antragsgegnerin zugrundegelegen. Mit dem Zehnten Rundfunkänderungsstaatsvertrag habe die ZAK die Zuständigkeit für alle Aufgaben erhalten, die mit der Zulassung und dem Betrieb eines bundesweiten Fernsehsenders zusammenhingen. Damit bestehe eine selbstständige Entscheidungskompetenz der Landesmedienanstalten nur mehr für Angebote, die nicht bundesweit empfangbar seien. Zwar würden die Landesmedienanstalten auch bei bundesweiten Fernsehsendern die Entscheidung im Außenverhältnis treffen. Insoweit seien aber die Beschlüsse der ZAK, der auch die Interessenabwägung und Entscheidung über die Anordnung der sofortigen Vollziehung vorbehalten sei, bindend. Die von der ZAK im vorliegenden Fall beschlossene Frist zur Umsetzung ihrer Entscheidung durch die Antragsgegnerin enthalte keine Aussage zum Sofortvollzug.

Zur Begründung der hiergegen eingelegten Beschwerde trägt die Antragsgegnerin unter Wiederholung und Vertiefung ihres erstinstanzlichen Vorbringens im Wesentlichen vor, der Beschluss beeinträchtige ihre Rechtsstellung als Trägerin des Grundrechts der Rundfunkfreiheit und ihr Selbstverwaltungs- und -organisationsrecht. Sie sei sowohl für die Aufsichtsmaßnahme gegenüber der Antragstellerin als auch für die Anordnung der sofortigen Vollziehung zuständig. Ein Beschluss des anstaltsinternen Organs ZAK habe gegenüber außenstehenden Dritten keinerlei Wirkung, sondern bedürfe der Vollziehung durch die zuständige Landesmedienanstalt. Der im Außenverhältnis für die Umsetzung der Beschlüsse der ZAK zuständige Präsident der Antragsgegnerin kreiere den hierzu zu erlassenden Verwaltungsakt und lasse diesen mit der Zustellung wirksam werden. Dabei komme ihm eine Gestaltungskompetenz zu, die auch die Anordnung des Sofortvollzugs als verfahrensrechtliche Nebenentscheidung und laufende Angelegenheit ohne grundsätzliche Bedeutung umfasse. Hierfür ergebe sich die Außenzuständigkeit der Antragsgegnerin als Behörde, die den Verwaltungsakt erlassen habe, auch aus § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO. Ein Beschluss der ZAK sei hierfür gesetzlich nicht vorgesehen und daher nicht erforderlich. Die enumerative Aufgabenübertragung an die zur Vermeidung bzw. Minimierung negativer Effekte der dezentralen Struktur der Landesmedienanstalten geschaffene ZAK in § 36 Abs. 2 RStV sei nicht umfassend und beinhalte nicht die Anordnung des Sofortvollzugs. Der ZAK sei lediglich die interne Sachentscheidungskompetenz übertragen worden, während die Befugnis zum Vollzug bzw. zur Umsetzung ihres Beschlusses im Außenverhältnis bei der zuständigen Landesmedienanstalt verblieben sei. Die klare Trennung zwischen der Willensbildung der ZAK über eine Aufsichtsmaßnahme einerseits und deren Umsetzung durch Erlass eines Verwaltungsakts andererseits sei auch der Regelung des § 35 Abs. 9 Satz 6 RStV zu entnehmen, wonach die zuständige Landesmedienanstalt die Beschlüsse im Rahmen der von der ZAK gesetzten Fristen zu vollziehen habe. Der in § 36 Abs. 2 RStV festgelegte Aufgabenkatalog der ZAK müsse vor dem Hintergrund der durch Art. 111a Abs. 2 BV gebotenen Kontrolle des privaten Rundfunks in öffentlich-rechtlicher Trägerschaft unter Beteiligung der in Betracht kommenden politischen, weltanschaulichen und gesellschaftlichen Gruppen verfassungskonform restriktiv ausgelegt werden, um eine angemessene Beteiligung der maßgeblichen Gruppen zu gewährleisten. Etwas anderes ergebe sich auch nicht aus der Unabhängigkeit und Weisungsfreiheit der Mitglieder der ZAK, die weder pluralistisch zusammengesetzt sei noch über besonderen, dem staatsunabhängigen Präsidenten der Antragsgegnerin überlegenen Sachverstand und auch nicht über eigene Vollzugserfahrung verfüge. Die ZAK verneine selbst eine Befugnis zur Anordnung der sofortigen Vollziehung bezüglich einer von ihr getroffenen Maßnahme. In jüngster Zeit gefasste Beschlüsse der ZAK über den Sofortvollzug seien nicht aufgrund einer Änderung der bisher vertretenen Rechtsauffassung, sondern nur vorsorglich ergangen, um die Handlungsfähigkeit aufrecht zu erhalten und die durch die angefochtene Entscheidung des Verwaltungsgerichts aufgetretene Unsicherheit zu überwinden. Die Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 25. Oktober 2011, auf die sich das Verwaltungsgericht gestützt habe, betreffe eine anders gestaltete Rechtslage; die dortigen Erwägungen seien auf den vorliegenden Fall nicht übertragbar. Im Übrigen enthalte die Beschlussvorlage der ZAK mit der Fristsetzung zur Umsetzung innerhalb von sechs Wochen den erklärten Willen der ZAK, dass die Maßnahme bald umgesetzt werden solle, und damit konkludent auch eine Aussage zum Sofortvollzug.

Die Antragsgegnerin beantragt,

den Beschluss des Verwaltungsgerichts München vom 21. März 2012 aufzuheben und den Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen den Bescheid vom 31. Oktober 2011 abzulehnen.

Die Antragstellerin beantragt,

die Beschwerde zurückzuweisen.

Die Aufgabenzuweisung an die ZAK in § 36 Abs. 2 Satz 1 Nr. 7 RStV umfasse auch die Entscheidung über die Anordnung des Sofortvollzugs bei Aufsichtsmaßnahmen gegenüber privaten bundesweiten Veranstaltern. Eine solche Entscheidung der ZAK hinsichtlich der sofortigen Vollziehung des Bescheids vom 31. Oktober 2011 sei jedoch nicht ergangen. Die Anordnung des Sofortvollzugs sei kein Vollzugsakt, sondern eine vorgelagerte Entscheidung, die erst die Voraussetzungen für den Vollzug schaffe, der zwingend zeitlich nach dem Erlass des zu vollziehenden Verwaltungsakts folge. Die Befugnis der Antragsgegnerin zur Anordnung des Sofortvollzugs ergebe sich daher auch nicht aus § 35 Abs. 9 Satz 6 RStV. Vielmehr sei die Entscheidung über die Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit als verfahrensrechtliche Nebenentscheidung untrennbar mit der Sachentscheidung verbunden. Die insoweit erforderliche und ausschließlich anhand des materiellen Rechts zu treffende Interessenabwägung müsse daher - wie die ZAK zwischenzeitlich auch selbst erkannt habe - dieser als intern zuständiges Organ der Antragstellerin vorbehalten bleiben. Im Übrigen sei der Bescheid wegen der fehlenden Notifizierung der landesrechtlichen Vorschriften über die Fortgeltung des Glücksspielstaatsvertrags, der Inkohärenz des regulatorischen Regimes für Glücksspielangebote durch divergierende Regelungen der Länder und der nach wie vor inkohärenten Werbepraxis der staatlichen Glücksspielanbieter auch materiell rechtswidrig. An seinem Vollzug bestehe daher kein überwiegendes öffentliches Interesse. Spätestens mit dem Ende der Fortgeltung des bisherigen Glücksspielstaatsvertrags zum 30. Juni 2012 verstoße das Werbeverbot gegen europarechtliche Vorgaben und könne nicht Grundlage einer Untersagung sein.

Mit Änderungsbescheid vom 9. Juli 2012 hat die Antragsgegnerin Nr. 2 des Bescheids vom 31. Oktober 2011 mit Wirkung vom 1. Juli 2012 neu gefasst und der Antragstellerin die weitere Ausstrahlung von allen Fernsehwerbeformen (§ 7 RStV) für €.€ untersagt.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die vorgelegten Unterlagen der Antragsgegnerin und die Gerichtsakten beider Instanzen Bezug genommen.

II.

Die zulässige Beschwerde hat in der Sache keinen Erfolg.

Das Verwaltungsgericht hat die Anordnung der sofortigen Vollziehung der im Bescheid vom 31. Oktober 2011 ausgesprochenen Untersagung der weiteren Ausstrahlung von Fernsehwerbeformen für ... zu Recht aufgehoben, weil hierfür nicht der erforderliche Beschluss der Kommission für Zulassung und Aufsicht (ZAK) als institutionell zuständiges Willensbildungsorgan der Antragsgegnerin vorlag.

1. Die Organisation der Medienaufsicht im Bereich des privaten Rundfunks ist für bundesweite Angebote in §§ 35 bis 40 des Staatsvertrags für Rundfunk und Telemedien (Rundfunkstaatsvertrag - RStV) vom 31. August 1991 (GVBl S. 451, BayRS 2251-6-S) in der Fassung der Bekanntmachung vom 27. Juli 2001 (GVBl S. 502), zuletzt geändert durch den Fünfzehnten Rundfunkänderungsstaatsvertrag vom 15. bis 21. Dezember 2010 (GVBl 2011 S. 258), geregelt. Mit dem zum 1. September 2008 in Kraft getretenen Zehnten Rundfunkänderungsstaatsvertrag vom 19. Dezember 2007 (GVBl 2008 S. 161) wurde die Medienkontrolle in organisatorischer Hinsicht in wesentlichen Teilen neu strukturiert. Neu geschaffen wurde unter anderem die ZAK, die nach § 36 Abs. 2 Satz 1 Nr. 7 RStV zuständig ist für Aufsichtsmaßnahmen gegenüber privaten bundesweiten Veranstaltern, soweit nicht nach § 36 Abs. 4 RStV die Kommission zur Ermittlung der Konzentration im Medienbereich (KEK) zuständig ist. Allerdings kann die ZAK nicht mit unmittelbarer Außenwirkung gegenüber privaten Rundfunkanbietern tätig werden. Vielmehr dient sie der jeweils zuständigen Landesmedienanstalt als Organ bei der Erfüllung ihrer Aufgaben (§ 35 Abs. 2 Satz 2 RStV). Ihre Beschlüsse sind zwar gegenüber den anderen Organen der zuständigen Landesmedienanstalt bindend (§ 35 Abs. 9 Satz 5 RStV) und von dieser im Rahmen der von der ZAK gesetzten Frist €zu vollziehen€ (§ 35 Abs. 9 Satz 6 RStV), wirken aber zunächst lediglich als Internum und bedürfen zu ihrer Wirksamkeit gegenüber privaten Rundfunkanbietern der Umsetzung durch die zuständige Landesmedienanstalt, die die jeweiligen Entscheidungen im Außenverhältnis €trifft€ (§ 35 Abs. 1 Satz 2, § 38 Abs. 2 RStV).

Zwar weist die Antragsgegnerin, die auch Landesmedienanstalt im Sinn des Rundfunkstaatsvertrags ist (Art. 10 Abs. 1 Satz 3 des Gesetzes über die Entwicklung, Förderung und Veranstaltung privater Rundfunkangebote und anderer Telemedien in Bayern [Bayerisches Mediengesetz € BayMG] in der Fassung der Bekanntmachung vom 22.10.2003 (GVBl S. 799, BayRS 2251-4-S), zuletzt geändert durch Gesetz vom 25.10.2011 [GVBl S. 530]), zu Recht darauf hin, dass der in § 36 Abs. 2 Satz 1 RStV vorgesehene Aufgabenkatalog der ZAK als abschließend anzusehen ist und ihr daher keine allumfassende Zuständigkeit im Bereich des bundesweiten privaten Rundfunks zukommt. Gleichwohl umfasst die Zuständigkeit für Aufsichtsmaßnahmen nach § 36 Abs. 2 Satz 1 Nr. 7 RStV nicht nur die Ermächtigung der Landesmedienanstalt zum Erlass einer solchen Maßnahme, sondern auch die (interne) Entscheidung über die Anordnung ihrer sofortigen Vollziehung als verfahrensrechtliche Nebenentscheidung. Daher ist die für die Umsetzung zuständige Landesmedienanstalt ohne einen ausdrücklichen Beschluss der ZAK auch nicht zur Anordnung der sofortigen Vollziehung einer von ihr zu erlassenden Aufsichtsmaßnahme berechtigt. Das ergibt sich aus Folgendem:

a) Mit dem Zehnten Rundfunkänderungsstaatsvertrag sollte die bis dahin (mit Ausnahme der bereits bestehenden KEK) noch weitgehend von den Ländern wahrzunehmende Aufsicht über den bundesweiten privaten Rundfunk unter grundsätzlicher Beibehaltung der föderalen Struktur an die gewandelten Bedürfnisse angepasst und effizienter und transparenter gestaltet werden. Die Neufassung hält zwar auch für bundesweite Angebote (§ 39 Satz 1 RStV) formal am Prinzip der Entscheidung durch die zuständige Landesmedienanstalt im Außenverhältnis fest (§ 35 Abs. 1, Abs. 9 Satz 6, § 36 Abs. 1, § 38 Abs. 2 RStV). Für die zuständige Landesmedienanstalt werden als deren Organe allerdings die in § 35 Abs. 2 RStV vorgesehenen bundeseinheitlich eingerichteten Kommissionen tätig. Hierdurch sollte als Kompromisslösung zwar keine bundeseinheitliche Medienanstalt geschaffen, aber durch ein stark formalisiertes und sorgfältig abgestuftes Verfahren gleichwohl eine Vereinheitlichung und Zentralisierung der Zulassung und der Aufsicht im Bereich der bundesweiten Anbieter erreicht werden (Hartstein/Ring/Kreile/Dörr/Stettner, Rundfunkstaatsvertrag, Stand April 2012, RdNr. 1 zu § 35 RStV; Holznagel/Grünwald in Spindler/Schuster, Recht der elektronischen Medien, 2. Auflage 2011, RdNr. 2 zu § 35 RStV; Gröpl, ZUM 2009 S. 21/22; Thaenert, ZUM 2009 S. 131/132).

Für Fragen im Zusammenhang mit der Zulassung und Aufsicht wurde die ZAK geschaffen (§ 35 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2, Abs. 3, § 36 Abs. 2, § 38 Abs. 1 Satz 2 RStV). Im Bereich der ihr übertragenen Aufgaben (§ 36 Abs. 2 Satz 1 RStV), zu denen auch Aufsichtsmaßnahmen gegenüber privaten bundesweiten Veranstaltern gehören, soweit nicht die KEK zuständig ist (§ 36 Abs. 2 Satz 1 Nr. 7 RStV), entscheidet die ZAK nach interner Prüfung mit bindender Wirkung gegenüber den anderen Organen der zuständigen Landesmedienanstalt (§ 35 Abs. 9 Satz 5 RStV), die die Beschlüsse im Rahmen der von der ZAK gesetzten Fristen umzusetzen hat (§ 35 Abs. 9 Satz 6 RStV). Die ZAK ist zwar nicht €für alle Aufgaben zuständig, die mit der Zulassung und dem Betrieb bundesweiten Fernsehens zusammenhängen€ (so aber Hartstein/Ring/ Kreile/Dörr/Stettner, a.a.O., RdNr. 1 zu § 35 RStV). Vielmehr ist der in § 36 Abs. 2 RStV vorgesehene Aufgabenkatalog als abschließend anzusehen und weist der ZAK nur für einen abgegrenzten, wenn auch umfangreichen Bereich die ausschließliche Organzuständigkeit zu (Holznagel/Grünwald in Spindler/Schuster, a.a.O., RdNrn. 1 bis 3 zu § 36 RStV). Im Bereich dieser abschließenden Spezialzuständigkeit ist die ZAK aber nicht nur für die von der jeweiligen Landesmedienanstalt umzusetzende Entscheidung über Aufsichtsmaßnahmen als solche berufen, sondern auch für damit verbundene verfahrensrechtliche Nebenentscheidungen, die wie die Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit auf eigenen materiellrechtlichen Erwägungen beruhen. Hierzu bedurfte es keiner ausdrücklichen gesetzlichen Regelung. Insbesondere die ZAK wurde zur Reduzierung von Doppelzuständigkeiten und Verfahrensineffizienzen bei bundesweiten Rundfunkangelegenheiten geschaffen. Damit wäre es unvereinbar, den einzelnen Landesmedienanstalten für diese Bereiche neben den Zuständigkeiten der ZAK eigene Entscheidungsbefugnisse zu belassen (Holznagel/Grünwald in Spindler/Schuster, a.a.O., RdNr. 2 zu § 36 RStV). Bei der im Rahmen der Entscheidung über die Anordnung des Sofortvollzugs vorzunehmenden Interessenabwägung und materiellrechtlichen Würdigung sind zwar andere Erwägungen anzustellen als bei der Entscheidung über die Aufsichtsmaßnahme als solche. Allerdings hängen beide Entscheidungen so eng miteinander zusammen, dass unterschiedliche Zuständigkeiten der mit dem Zehnten Rundfunkänderungsstaatsvertrag bezweckten Vereinheitlichung und Verlagerung der Entscheidungskompetenzen zuwiderliefen.

Damit ist die ZAK im Bereich der ihr zugewiesenen Aufgaben auch für die (interne) Entscheidung über die Anordnung des Sofortvollzugs ausschließlich und abschließend zuständig.

b) Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO. Auch wenn danach die aufschiebende Wirkung von Widerspruch und Anfechtungsklage entfällt, wenn die Behörde, die den Verwaltungsakt erlassen oder über den Widerspruch zu entscheiden hat, die sofortige Vollziehung besonders anordnet, ändert dies nichts daran, dass die im Außenverhältnis zuständige Landesmedienanstalt an die interne Entscheidung ihres zuständigen Organs € hier die ZAK € gebunden und ohne deren ausdrückliche Ermächtigung nicht befugt ist, die sofortige Vollziehung anzuordnen (vgl. auch BayVGH vom 25.10.2011 MMR 2012, 67 [RdNr. 22] für die KJM). § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO betrifft nur die Umsetzung nach außen und nicht die davon zu unterscheidende Frage der internen Willensbildung der nach außen handelnden Behörde.

c) Auch aus den von der Antragsgegnerin angeführten Befugnissen des ersten Bürgermeisters beim Vollzug von Gemeinderatsbeschlüssen (Art. 36 Satz 1 GO) lassen sich keine Erkenntnisse für die Aufgabenverteilung zwischen den Organen der Landesmedienanstalten, insbesondere für das Verhältnis der ZAK und dem Präsidenten der Antragsgegnerin, gewinnen. Insoweit handelt es sich um so unterschiedliche Rechtsregime, dass die kommunalrechtliche Aufgabenverteilung nicht auf die spezialgesetzlich geregelten Kompetenzen im Rundfunkrecht übertragbar ist. Die Vergleichbarkeit fehlt schon deshalb, weil die ZAK im Hinblick auf die länderübergreifende Tragweite der ihr zugewiesenen Aufgaben mit Vertretern jeder Landesmedienanstalt besetzt ist und die Antragsgegnerin somit nur einen von derzeit 14 Vertretern in die ZAK entsendet (§ 35 Abs. 3 Satz 1 RStV). Hierdurch soll gewährleistet werden, dass bei der Entscheidung über die Zulassung und über Aufsichtsmaßnahmen gegenüber bundesweiten Anbietern nicht nur die möglicherweise auch von Standortinteressen beeinflussten Erwägungen der im Außenverhältnis zuständigen Landesmedienanstalt, sondern auch die Einschätzungen der übrigen von der Zulassung oder der Maßnahme betroffenen Landesmedienanstalten berücksichtigt werden. Das betrifft aber nicht nur die Aufsichtsmaßnahme als solche, sondern auch die Frage ihrer sofortigen Vollziehbarkeit und die insoweit vorzunehmende Interessenabwägung. Damit wäre es nicht vereinbar, wenn die örtlich zuständige Landesmedienanstalt berechtigt wäre, über den Sofortvollzug einer von der ZAK beschlossenen Aufsichtsmaßnahme auch ohne deren bindendes Votum aufgrund einer eigenen Interessenabwägung zu entscheiden.

d) Eine Befugnis des Präsidenten der Antragsgegnerin zur Anordnung des Sofortvollzugs der gegenüber der Antragstellerin ausgesprochenen Untersagung ohne Beschluss der ZAK ergibt sich auch nicht aus Art. 15 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 2 BayMG. Die Vorschrift betrifft die Außenvertretungsbefugnis des Präsidenten der Antragsgegnerin, wird aber hinsichtlich der anstaltsinternen Aufgabenverteilung über die vorab zu treffenden Entscheidungen für bundesweite Anbieter durch die Bestimmungen der §§ 35 ff. RStV überlagert (vgl. § 39 Satz 3 RStV). Danach fasst die ZAK ihre Beschlüsse, ohne dass abweichende Regelungen durch Landesrecht zulässig wären, mit bindender Wirkung für die anderen Organe der zuständigen Landesmedienanstalt (§ 35 Abs. 9 Satz 5 RStV; vgl. auch Bornemann/von Coelln/Hepach/Himmelsbach/Lörz, Bayerisches Mediengesetz, Stand April 2012, RdNr. 32 f. zu Art. 15). Spricht sie sich in ihrem Beschluss nicht ausdrücklich und mit der gebotenen Begründung (§ 35 Abs. 9 Sätze 3 und 4 RStV) für die Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit aus, geht von ihrem Beschluss insoweit eine negative Bindungswirkung aus mit der Folge, dass die Landesmedienanstalt bei der Umsetzung des Beschlusses (§ 35 Abs. 9 Satz 6 RStV) gehindert ist, aufgrund eigener Erwägungen den Sofortvollzug anzuordnen.

e) Dass diese Aufgabeverteilung gegen die verfassungsrechtlich gebotene Kontrolle des Rundfunks unter angemessener Beteiligung der in Betracht kommenden politischen, weltanschaulichen und gesellschaftlichen Gruppen (Art. 111a Abs. 2 Sätze 2 bis 4 BV) verstoßen oder die Antragsgegnerin in ihrer Rundfunkfreiheit (Art. 111a Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 BV, Art. 2 Abs. 1 BayMG) oder in ihrem Recht der Selbstverwaltung (Art. 10 Abs. 1 Satz 2 BayMG) verletzen würde, ist auch im Hinblick auf die Zusammensetzung der ZAK (§ 35 Abs. 2 RStV) nicht ersichtlich. Abgesehen davon, dass es sich bei der Anordnung des Sofortvollzugs um eine Nebenentscheidung zu Aufsichtsmaßnahmen handelt, die der ZAK als Organ der Antragsgegnerin mit bindender Wirkung zugewiesen sind, kann die Antragsgegnerin ihre Belange und ihren Sachverstand durch entsprechende Beschlussvorlagen einbringen. Eine restriktive Auslegung der Bestimmungen des Rundfunkstaatsvertrags über die Aufgabenübertragung an die ZAK bei bundesweiten Anbietern ist daher nicht geboten. Im Übrigen kann der Beschluss der ZAK bei Bedarf auch nach Erlass des Bescheids ergänzt und der Sofortvollzug noch nachträglich angeordnet werden (vgl. Schmidt in: Eyermann, VwGO, 13. Auflage 2010, RdNr. 32 zu § 80).

f) Schließlich kann auch in der im Beschluss der ZAK vom 18. Oktober 2011 verfügten Frist zur Umsetzung ihrer Entscheidung innerhalb von sechs Wochen weder eine ausdrückliche noch eine konkludente interne Entscheidung über die Anordnung des Sofortvollzugs gesehen werden. Die ZAK ist kein selbstständiger Verwaltungsträger; ihre Beschlüsse bedürfen zur Wirksamkeit gegenüber dem Anbieter der Umsetzung durch Erlass des entsprechenden Verwaltungsakts durch die zuständige Landesmedienanstalt. Hierfür kann die ZAK € wie vorliegend geschehen € gemäß § 35 Abs. 9 Satz 6 RStV eine Frist setzen, innerhalb der die Landesmedienanstalt den Beschluss €zu vollziehen€ (umzusetzen) hat. Hiervon ist aber die Frage der Anordnung des Sofortvollzugs zu trennen. Auch wenn die vorliegend gesetzte Umsetzungsfrist von sechs Wochen für eine von der ZAK angenommene Dringlichkeit der Umsetzung durch Erlass eines entsprechenden Bescheids sprechen mag, kann darin noch nicht die aufgrund einer gesonderten Interessenabwägung zu treffende Entscheidung über die Anordnung des Sofortvollzugs gesehen werden, für die im Übrigen auch die nach § § 35 Abs. 9 Sätze 3 und 4 RStV erforderliche Begründung fehlt. Auch die Beschlussvorlage vom 10. Oktober 2011 befasst sich nicht mit der Frage des Sofortvollzugs.

2. Da die Anordnung der sofortigen Vollziehung der ausgesprochenen Untersagung somit wegen des fehlenden Beschlusses der ZAK aufzuheben war, können die von der Antragstellerin im Zusammenhang mit der materiellen Rechtmäßigkeit des Bescheids aufgeworfenen Fragen offen bleiben.

3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung ergibt sich aus § 47, § 52 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG i.V.m. Nr. 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (NVwZ 2004, 1327).

4. Diese Entscheidung ist unanfechtbar, § 152 Abs. 1 VwGO.






Bayerischer VGH:
Beschluss v. 26.07.2012
Az: 7 CS 12.817


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