VGH Baden-Württemberg:
Urteil vom 12. November 1993
Aktenzeichen: 3 S 1449/91

1. Die allgemeine baurechtliche Zulassung von Bauprodukten nach § 22 LBO (BauO BW) ist ein sachbezogener Verwaltungsakt in Gestalt einer Allgemeinverfügung (§ 35 S 2 LVwVfG (VwVfG BW)). Sie erfaßt grundsätzlich auch zulassungskonforme Bauprodukte von Drittherstellern.

2. Der Ersthersteller und Antragsteller der Zulassung hat grundsätzlich keinen Anspruch darauf, daß die Zulassung mittels einer Auflage nach § 22 Abs 5 S 3 LBO (BauO BW) auf ausschließlich von ihm hergestellte Bauprodukte beschränkt wird.

Tatbestand

Die Beteiligten streiten über Umfang und Ausgestaltung der Zulassung eines Baugerüst-Systems nach § 22 LBO. Die Klägerin, Rechtsnachfolgerin der W. L GmbH (seit 28.12.1987), stellt u.a. Baugerüst-Systeme her und vertreibt sie. Die Beklagte, eine durch Länderabkommen in B errichtete rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts, ist kraft Übertragung für die Erteilung allgemeiner baurechtlicher Zulassungen nach der LBO zuständig.

Auf Antrag der W. L GmbH und nach umfangreichen technischen Überprüfungen erteilte die Beklagte unter dem 15.12.1977 erstmals einen (mit zahlreichen technischen Bestimmungen und Plänen versehenen) befristeten Bescheid über die Zulassung des Gerüstsystems "L-Allround-Gerüst". Dabei handelt es sich um ein aus einer Vielzahl von genormten Bauteilen zusammengefügtes Systemgerüst mit hoher Verwendungsvariabilität. Die Zulassung wurde durch Bescheide vom 15.12.1982 und vom 26.8.1983 verlängert und ergänzt (Kennzeichnung und Prüfanforderungen für Belagelemente). Weitere Verlängerungen erfolgten bis zum 31.10.1987. Zahlreiche Änderungswünsche der Antragstellerin befanden sich noch im Prüfstadium.

Im Rahmen von Gesprächen über eine grundlegende Änderung der Zulassung regte die Firma L GmbH an, die Zulassung nur auf sie als Herstellerin zu beschränken. Dies entspreche auch ihrem Antrag. Das Einfügen von Bauteilen anderer Firmen müsse verboten werden, derart kombinierte Gerüste müßten einer kompletten Neuzulassung unterliegen. Hintergrund dieser Forderung war, daß andere Hersteller zunehmend Bauteile anboten, die mit dem System "Allround-Gerüst" kompatibel waren. Die Beklagte trat dieser Forderung entgegen.

Durch Bescheid vom 11.11.1987, abgesandt am 8.12.1987, ließ die Beklagte das Gerüstsystem "L-Allround-Gerüst" mit grundlegenden Änderungen erneut zu. Die Zulassung umfaßt die Verwendung des Gerüstsystems (Benutzung, Auf- und Abbau) sowie die Herstellung der Bauteile. Der Bescheid enthält zahlreiche Nebenbestimmungen, u.a. über die Beschaffenheit, Kennzeichnung und Herstellung der Bauteile. Die wichtigsten Bauteile sind Ständerrohre, Horizontalriegel, Vertikaldiagonale, Rahmen- und Belegtafeln (aus Sperrholz und Aluminium) sowie Kupplungen. Die Verbindung erfolgt über den sog. "L-Gerüst-Knoten", der eigenständig zugelassen wurde (Zul.-Nr. Z-8.1.-64). Der Bescheid vom 11.11.1987 wurde unter dem 17.12.1987 (durch Deckblattaustausch) bis zum 31.10.1992 verlängert.

Die Firma L GmbH legte gegen diesen Bescheid am 18.12.1987 Widerspruch ein, soweit er nur für einzelne Bauteile die Angabe der Zulassungsnummer vorschrieb. Sie beantragte, diese Verpflichtung auf alle Bauteile zu erstrecken. Am 21.3.1988 beantragte sie ferner, den Bescheid dahin einzuschränken, daß nur das von ihr hergestellte Gerüstsystem von der Zulassung erfaßt werde. Sie hielt die Kennzeichnung aller Bauteile mit der Zulassungsnummer aus Sicherheitsgründen für dringend geboten. Dies gelte vor allem deswegen, weil Systemgerüste vor Ort häufig mit nicht zugelassenen Teilen kombiniert würden. Der erforderliche Nachweis, daß auch solche Teile sicher seien, werde zweckmäßigerweise mit Zulassungsnummer und Herstellerangabe geführt. Die Beschränkung der dinglich-produktbezogenen Zulassung auf den Ersthersteller könne ohne weiteres durch eine Auflage erfolgen. Die Merkmale einer Allgemeinverfügung seien auch dann noch erfüllt. Sie habe ihren Antrag auch dahingehend eingeschränkt. Nach dem Grundsatz "ne ultra petita" dürfe die Beklagte darüber nicht hinausgehen.

Die Beklagte wies den Widerspruch durch Bescheid vom 19.8.1988 mit folgender Begründung zurück: Die neuen Landesbauordnungen sähen eine herstellerbezogene Zulassung (mit Übertragungsgenehmigung) nicht mehr vor. Solche Beschränkungen seien nach § 22 Abs. 5 S. 3 LBO zwar im Ermessensweg zulässig. Sie seien im vorliegenden Fall jedoch aus Sicherheitsgründen nicht erforderlich. Die streitige Zulassung treffe einen angemessenen Ausgleich zwischen Sicherheitsbelangen und den Rechten potentieller anderer Hersteller, indem sie zwischen Gerüstbauteilen mit und ohne besondere Risiken differenziere. Die Hersteller von Teilen der erstgenannten Gruppe würden einer besonderen Eignungsprüfung (Erstprüfung) unterworfen. Dies reiche aus.

Die Klägerin legte auch gegen diesen Bescheid am 23.9.1988 vorsorglich Widerspruch ein, soweit darin die begehrte Beschränkung auf den Ersthersteller abgelehnt wurde. Am 22.9.1988 erhob die Klägerin Klage beim Verwaltungsgericht Stuttgart. Sie beantragte festzustellen, daß die Zulassung im Bescheid vom 11.11.1987 nur für von ihr hergestellte Gerüste gelte. Hilfsweise begehrte sie die Verpflichtung der Beklagten, den Zulassungsbescheid auf von ihr hergestellte Gerüste zu beschränken. Höchsthilfsweise beantragte sie die Verpflichtung der Beklagten, den Zulassungsbescheid dahin zu ergänzen, daß alle aufgeführten Gerüstbauteile mit Zulassungsnummer und Kennzeichen des jeweiligen Herstellers zu versehen seien. Sie wiederholte ihre Auffassung, daß die Zulassung aus Sicherheitsgründen auf sie beschränkt werden müsse. Nur sie könne den hohen Sicherheitsstandard gewährleisten, eine identische Herstellung der Bauteile durch Dritte sei nicht gesichert. Durch die erlaubte Vermischung mit Teilen anderer Hersteller werde die Sicherheit des Gerüstsystems als Ganzes beeinträchtigt. Der Zulassungsbescheid fordere den Nachbau bestimmter Gerüstbauteile durch Dritte geradezu heraus. Dies bedeute eine Wettbewerbsverzerrung zu ihren Lasten, da sie ein äußerst kostenaufwendiges Zulassungsverfahren habe durchlaufen müssen. Die Beschränkung der Zulassung auf den Hersteller entspreche auch Sinn und Zweck sowie der Systematik der §§ 20 ff. LBO. Eine Vermischung des Gerüstsystems mit Bauteilen Dritter ohne deutliche Kennzeichnung werde in Haftungsfällen zu ihren Ungunsten zu Beweisschwierigkeiten führen.

Die Beklagte trat der Klage entgegen: Die Zulassung sei nicht hersteller- sondern sachbezogen. Die der Zulassung entsprechenden Bauteile könnten grundsätzlich auch von anderen Firmen hergestellt werden. Deren Eignung werde durch die vorgeschriebene Erstprüfung gewährleistet. Die Herstellung des besonders empfindlichen und gesondert zugelassenen "Gerüst-Knotens" unterliege amtlicher Überwachung. Demnach sei eine Beschränkung auf den Ersthersteller aus Sicherheitsgründen nicht erforderlich. Die angeordneten Kennzeichnungspflichten seien ausreichend. Auch der Zulassungsbescheid für den Gerüst-Knoten sehe ergänzende Kennzeichnungspflichten vor. Etwaige gewerbliche Schutzrechte müsse die Klägerin im Zivilrechtsweg verfolgen.

Das Verwaltungsgericht Stuttgart wies die Klage durch Urteil vom 6.2.1991 - 7 K 2747/88 - ab. Es führte aus: Der zulässige Hauptantrag sei unbegründet. Die Zulassung nach § 22 LBO sei weder generell noch im konkreten Fall herstellerbezogen ausgestaltet. Mit der Bezeichnung "L-Allround-System" werde lediglich auf ein konstruktives System Bezug genommen. Mehrere Nebenbestimmungen stellten allgemeine Anforderungen an jeden potentiellen Hersteller. Der hilfsweise gestellte Verpflichtungsantrag sei trotz fehlenden Vorverfahrens zulässig. Die Klägerin sei wegen der Geltendmachung von Wettbewerbsnachteilen auch klagebefugt. Der Antrag sei jedoch ebenfalls unbegründet. Die Beklagte habe es ermessensfehlerfrei abgelehnt, die Zulassung durch eine Auflage nach § 22 Abs. 5 S. 3 LBO auf die Klägerin zu beschränken. Sicherheitsbelange erforderten eine solche Beschränkung nicht. Die Beschaffenheit der einzelnen Gerüstbauteile werde im Bescheid detailliert umschrieben. Jeder Hersteller müsse ferner Eignungsnachweise erbringen. Daß Konkurrenten der Klägerin sich möglicherweise nicht genau an die Vorgaben des Bescheides hielten, sei kein Problem der Zulassung. Der höchsthilfsweise gestellte Verpflichtungsantrag sei unzulässig.

Gegen dieses am 6.5.1991 zugestellte Urteil richtet sich die am 27.5.1991 eingelegte Berufung der Klägerin. Sie hält die Entscheidung des Verwaltungsgerichts im Haupt- und Hilfsantrag für unzutreffend. Die Herstellerbezogenheit der streitigen Zulassung ergebe sich sowohl aus dem Tenor als auch aus den Nebenbestimmungen des Bescheids vom 11.11.1987 (etwa Ziff. II 2.2). Das Wort "L" im Tenor des Bescheids kennzeichne die Klägerin nicht als Erfinderin, sondern als Herstellerin des Gerüstsystems. Jedenfalls habe die Klägerin einen Anspruch, daß die Zulassung auf von ihr hergestellte Bauteile beschränkt werde. Das Gesetz lasse eine solche Beschränkung im Wege einer Auflage zu. Mehr habe sie niemals beantragt. Die Beklagte dürfe über ihren Antrag nicht hinausgehen. Im übrigen sei die Ablehnung der begehrten Auflage auch ermessensfehlerhaft. Die Beschränkung auf L-Bauteile sei im öffentlichen Interesse aus Sicherheitsgründen erforderlich. "Mischgerüste" mit Teilen anderer Hersteller genügten den Sicherheitsanforderungen nicht. Dies werde durch eine beigefügte Stellungnahme des Ing.-Büros M. vom 24.6.1986 belegt und könne auch durch Sachverständigengutachten bewiesen werden. Die Vorschriften für Dritthersteller in den Nebenbestimmungen des Bescheids reichten nicht aus. Das Problem des nicht vorgabegemäßen Nachbaus einzelner Bauteile werde nicht ausreichend gelöst. Die Klägerin habe ein schützenswertes Interesse daran, daß das ihren Namen tragende Gerüstsystem den Sicherheitsstandards voll entspreche. Durch die herstellerunabhängige Zulassung würden ferner ihre schützenswerten Eigentumsrechte berührt. Dies verkenne die Beklagte. Sie habe für Prüfungs- und Dokumentationsmaßnahmen im Zulassungsverfahren Kosten in Millionenhöhe aufgewendet. Dadurch sei der Wert des Gerüstsystems nachhaltig gesteigert worden. In diese eigentumsrechtlich verfestigte Position greife die Zulassung ein, indem sie Dritten den "kostenlosen" Nachbau gestatte.

Bereits mit Bescheid vom 8.3.1990 hatte die Beklagte die Geltungsdauer der Zulassung vom 11.11.1987 bis zum 31.12.1994 verlängert. Durch weiteren Bescheid vom 30.7.1992 hat sie die Zulassung vom 11.11.1987 geringfügig geändert. Beide Bescheide gelten nur in Verbindung mit dem Bescheid vom 11.11.1987 und dürfen nur zusammen mit diesem verwendet werden.

Die Klägerin beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 6.2.1991- 7 K 2742/88 - zu ändern und1. festzustellen, daß die mit Bescheid vom 11.11.1987 in derFassung der Bescheide vom 8.3.1990 und vom 30.7.1992 erfolgteZulassung des "L-Allround-Gerüsts" nur für Gerüstegilt, die ausnahmslos aus von der Klägerin hergestelltenBauteilen zusammengesetzt sind,2. hilfsweise die Beklagte unter Änderung ihres Bescheidsvom 11.11.1987 in der Fassung der Bescheide vom 8.3.1990 undvom 30.7.1992 sowie ihres Widerspruchsbescheids vom19.8.1988 zu verpflichten, die Zulassung für das "L -Allround-Gerüst" dahin zu beschränken, daß sie nur fürGerüste gilt, die ausnahmslos aus von der Klägerin hergestelltenBauteilen zusammengesetzt sind.Die Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.Sie verteidigt das angefochtene Urteil. Die streitige Zulassung beziehe sich ersichtlich nicht nur auf Produkte der Klägerin. Eine solche Auslegung verbiete sich auch aus dem baupolizeilichen Schutzzweck der Zulassung. Der Grundsatz "ne ultra petita" finde keine Anwendung. Die Beklagte habe eine Herstellerbindung jedenfalls ermessensfehlerfrei abgelehnt. Die erforderlichen Sicherheitsvoraussetzungen könnten auch ohne Herstellerbindung eingehalten werden. Die LBO stelle allein auf den Schutzzweck der Gefahrenabwehr ab. Private Wettbewerbsinteressen eines Herstellers dürften nicht berücksichtigt werden. Wettbewerbsschutz unterliege dem Privatrecht. Die Klägerin müsse einen Nachbau von Gerüstteilen nicht wegen der Zulassung dulden, sondern weil ihr gewerbliche Schutzrechte nicht zustünden. In das Eigentum der Klägerin greife die Zulassung nicht ein. Sie erhöhe den wahren Wert ihres Gewerbebetriebs. Dieser Wert gehe durch den Zulassungsbescheid jedoch nicht verloren. Auf Wettbewerbsschutz habe die Klägerin keinen Anspruch.

Wegen des weiteren Vortrags der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und auf das Protokoll der mündlichen Verhandlung verwiesen.

Dem Senat liegen die einschlägigen Zulassungsakten zum "L - Allround-Gerüst" (Z-8.1-175) und zum "L-Gerüst-Knoten" (Z-8.1-64) vor.

Gründe

Die zulässige Berufung hat keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat die Feststellungsklage und die Verpflichtungsklage, in die jeweils die neuesten Fassungen des Zulassungsbescheids einbezogen werden konnten (vgl. §§ 173 VwGO, 264 Nr. 2 ZPO), zu Recht abgewiesen.

I.1. Die Feststellungsklage ist zwar zulässig, da sie auf die Feststellung eines zwischen den Beteiligten streitigen konkreten Rechtsverhältnisses gerichtet ist. Die Klägerin will die durch den Zulassungsbescheid geschaffene Rechtslage hinsichtlich des begünstigten Adressatenkreises geklärt haben. Sie will gerichtlich bestätigt haben, daß der Zulassungsbescheid ausschließlich für von ihr hergestellte "Allround-Gerüste" und Bauteile gilt, baugleiche Gerüste oder Gerüstteile anderer Hersteller hingegen nicht umfaßt. An dieser Feststellung hat die Klägerin auch ein berechtigtes und schutzwürdiges wirtschaftliches Interesse. Wäre die Zulassung im Sinne ihrer Anträge "herstellerbezogen", könnte die Klägerin mit verbesserten Absatz- und Wettbewerbschancen gegenüber Mitbewerbern (Herstellern von kompatiblen zulassungskonformen Gerüstteilen) rechnen. Darauf, ob die Klägerin auch eine Rechtsverletzung im Sinne von § 42 Abs. 2 VwGO geltend machen könnte, kommt es in diesem Zusammenhang nicht an (vgl. auch Kopp, VwGO, 9. Aufl., § 43 RdNr. 23).

2. Die Feststellungsklage ist jedoch nicht begründet. Der Senat folgt der Auffassung des Verwaltungsgerichts, daß der streitige Zulassungsbescheid nicht auf Gerüstbauteile der Klägerin beschränkt, sondern im Einklang mit Rechtsnatur und Schutzzweck der Zulassung nach § 22 LBO (dazu unten) "herstellerneutral" ausgestaltet ist.

Gegenstand der Zulassung ist das Gerüstsystem "L-Allround- Gerüst" und dessen Bauteile. Der Name "L" dient dabei ersichtlich nur der klaren und eindeutigen Kennzeichnung dieses Systems, dessen "Erfinderin" und langjährige Alleinproduzentin die Klägerin bzw. deren Rechtsvorgängerin ist. Auch der Umstand, daß die Klägerin den Zulassungsantrag gestellt hat, gibt für eine Herstellungsbeschränkung des Zulassungsbescheids nichts her. Denn die Zulassung nach § 22 LBO ist ein dinglich-produktbezogener Verwaltungsakt, der sich nicht nur an die Antragsteller oder zur Antragstellung Berechtigten richtet (vgl. dazu auch unten).

Dementsprechend produktbezogen ist auch der vorliegende Bescheid ausgestaltet. Die Zulassung erstreckt sich nicht nur auf die Verwendung des Gerüstsystems (Auf- und Abbau, Benutzung, vgl. II, 1.1, 2.3), sondern vor allem auch auf die Bauart (II., 1.3) und auf die Herstellung der einzelnen Bauteile, aus denen das Gerüstsystem zusammengesetzt ist. Diese Bauteile sind nach ihrer Bezeichnung im Bescheid abschließend aufgeführt (II, 1.4). Auch ihre Beschaffenheitsmerkmale (Bauart, Maße, Werkstoffe etc.) sind in Anlage C zeichnerisch und textlich detailliert vorgeschrieben. Ferner werden differenzierte Kennzeichnungspflichten und Sachkundenachweise verlangt (vgl. II.2.4, C.4, C.5). Diese Auflagen sind herstellerneutral formuliert. Sie richten sich ersichtlich an jeden Produzenten, "den es angeht", und damit insbesondere auch an Dritthersteller. Die Klägerin als Erstherstellerin hat die geforderten Eignungsnachweise nämlich weitgehend bereits im Zulassungsverfahren erbracht.

Entgegen der Auffassung der Klägerin geben auch die in Nr. II, 2.2 Abs. 2-5 des Bescheids aufgeführten Auflagen nichts für einen Erstherstellerbezug des Zulassungsbescheids her. Diese Auflagen betreffen lediglich den Sonderfall älterer Rahmentafeln aus Sperrholz, die nach dem Bescheid nicht mehr hergestellt werden dürfen (vgl. Nr. II, 1.1. sowie Anl. C, S. 14-18). Diese Tafeln wurden von der Klägerin entwickelt und nachweislich auch nur von ihr gebaut. Wegen dieser Herstellerverantwortung und Sachkunde wird die Klägerin in das Prüfverfahren über eine gefahrlose Weiterverwendung der Tafeln eingebunden (Erstellung eines Informationsblatts, Durchführung der Zweitprüfung, vgl. II 2.2 Abs. 2, 4 u. 5). Mit einer Begrenzung des persönlichen Geltungsbereichs der Zulassung auf die Klägerin hat dies alles nichts zu tun.

II. Die (sachdienlich hilfsweise erhobene, weil logisch nachrangige) Verpflichtungsklage hat ebenfalls keinen Erfolg. Der Senat kann offen lassen, ob die Klägerin aus den vom Verwaltungsgericht dargelegten Gründen klagebefugt (§ 42 Abs. 2 VwGO) und die Klage damit zulässig ist. Denn die Klage ist jedenfalls unbegründet. Die Klägerin hat keinen Anspruch darauf, daß der sachliche Geltungsbereich des Zulassungsbescheids auf Gerüste mit ausschließlich von ihr hergestellten Bauteilen beschränkt wird. Sie kann auch keine Neubescheidung ihres dahingehenden Antrags durch die Beklagte verlangen (zu deren Zuständigkeit vgl. §§ 22 Abs. 1 LBO/31 Abs. 1 LBO 1972 i.V.m. § 1 Nr. 1 der VO des IM Bad.-Württ. über die Übertragung von Aufgaben auf das IfB vom 30.11.1972, GBl. S. 636 sowie Art. 2 Abs. 2 Nr. 1 des Länderabkommens über die Errichtung des IfB, abgedruckt bei Sauter, LBO, Anhang VO 7). Denn diese Maßnahme dient nicht dem Schutz (auch) der Klägerin; ihre Ablehnung verletzt die Klägerin daher nicht in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 5 VwGO).

Rechtlich bedeutsam ist die begehrte Herstellerbegrenzung nur insoweit, als sich Dritthersteller derzeit auf die streitige Zulassung vom 11.11.1987 überhaupt berufen können. Dies ist entgegen der Auffassung der Klägerin nur in engem Rahmen der Fall. Die Zulassung erfaßt nur den Nachbau einzelner mit den Anforderungen des Zulassungsbescheids völlig identischer Bauteile. Weichen diese Bauteile - wie etwa die Elemente des von der Klägerin erwähnten "A Gerüsts" (vgl. dazu das Gutachten des Ingenieurbüros M. vom 24.3.1986, Bl. 121 d.A.) - von denen des "Allround-Gerüsts" auch nur in Details ab, so sind sie von der Zulassung nicht mehr gedeckt. Daß sie mit dem L-Gerüst "100 % kompatibel" sind (vgl. Werbung der Firma F., Bl. 145 d.A.), reicht nicht aus. Für sämtliche nicht identische Einzelbauteile wäre eine eigene Zulassung mit dem Nachweis erforderlich, daß sie mit den entsprechenden Teilen des "L-Allround- Gerüsts" gleichwertig sind und unter den Bedingungen des Zulassungsbescheids vom 1.11.1987 gefahrlos verwendet werden könnten (vgl. dazu auch Aktenvermerke der Beklagten vom 9.6. u.v. 16.6.1988, Bl. 1060 f., 1065, 1070 der Zulassungsakten). Erst recht wäre eine unbegrenzte Kombination von Gerüstbauteilen des "Allround-Systems" mit denen eines anderen zugelassenen Systems gesondert zulassungspflichtig (vgl. Aktenvermerke a.a.O.).

Rechtsgrundlage der erstrebten Herstellerbegrenzung ist § 22 Abs. 5 S. 3 LBO. Danach können allgemeine Zulassungen nach § 22 Abs. 1 LBO unter anderem mit Auflagen über die Herstellung der Bauprodukte versehen werden. Diese Ermächtigung ermöglicht auch die personale Beschränkung der Zulassung auf bestimmte (unter Ausschluß aller übrigen) Herstellerbetriebe (vgl. Simon, Bay. BauO, Art. 23 RdNrn. 5, 16). § 22 Abs. 5 S. 3 LBO bezweckt jedoch nicht, die Klägerin in ihrer Eigenschaft als Erstherstellerin und Antragstellerin vor dem zulassungskonformen "Nachbau" einzelner Bauteile ihres Gerüstsystems durch Dritthersteller zu schützen.

1. Dies ergibt sich im Grundsatz bereits aus der Rechtsnatur der Zulassung nach § 22 Abs. 1 LBO. Diese wird "allgemein" für bestimmte neue Baustoffe, Bauteile und Bauarten erteilt. Sie ist damit ein die Eigenschaft und die Benutzung dieser Bauprodukte regelnder dinglicher Verwaltungsakt in Gestalt einer Allgemeinverfügung (vgl. § 35 Satz 2 LVwVfG, dazu auch OVG Hamburg, Urteil vom 28.1.1982, BRS 39 Nr. 97; Sauter, LBO, § 22 RdNr. 12 m.w.N.). Die Regelung hat feststellende und rechtsgestaltende Elemente. Festgestellt wird, daß den betreffenden Bauprodukten im Zulassungszeitpunkt keine öffentlich-rechtlichen Vorschriften entgegenstehen, sie mithin "baupolizeifest", weil "brauchbar" i.S.d. § 3 Abs. 1 LBO sind. Die rechtsgestaltende Wirkung liegt darin, daß das "präventive" Verwendungsverbot des § 20 Abs. 1 LBO beseitigt und eine Einzelfallprüfung nach § 22 Abs. 8 LBO entbehrlich wird (vgl. dazu auch Sauter, a.a.O., RdNr. 13).

Dieser dinglich-sachbezogenen Rechtsnatur der Zulassung entspricht ihr grundsätzlich weiter personaler Geltungsbereich. Die Zulassung wirkt grundsätzlich gegenüber "jedem, den es angeht". Sie begünstigt damit alle am Bau Beteiligten (Bauherr, Bauunternehmer, Gerüstbauer etc.), die die zugelassenen Bauprodukte ohne besonderen Brauchbarkeitsnachweis verwenden dürfen (§ 20 Abs. 1 LBO). Die Zulassung richtet sich aber auch an alle Hersteller des zugelassenen Bauprodukts. Deren Rechtssphäre (Berufsausübungsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG) wird dadurch positiv berührt, daß die Zulassung eine sinnvolle wirtschaftliche Verwertbarkeit des Produkts (rentable Serienproduktion und Verkauf) verbessert oder gar erst ermöglicht (so zu Recht OVG Koblenz, Urteil vom 24.3.1971, DÖV 1971, 498; OVG Hamburg, a.a.O.).

Dies gilt nicht nur für den Ersthersteller, sondern auch für Nachfolgeproduzenten. Denn eine normimmanente Beschränkung auf bestimmte Hersteller ist der Zulassung fremd. Das in Vorkriegszeiten und in einigen Ländern auch noch danach geltende Konzept einer Erstherstellerbindung, gepaart mit einer Übertragungsgenehmigung für Nachfolgeproduzenten, ist in Baden-Württemberg nicht übernommen worden (vgl. dazu im Überblick bei Simon, a.a.O., Art. 23 RdNr. 5; vgl. auch die vom OVG Koblenz, a.a.O. zu beurteilende Rechtslage). Die Zulassung wurde vielmehr bewußt "allgemein" und damit herstellerneutral ausgestaltet (vgl. § 22 Abs. 1 LBO; ebenso schon §§ 30 Abs. 2, 31 Abs. 1 LBO 1972; vgl. auch Art. 23 Abs. 1 Bay.BauO). Daß den Erstherstellern gegenüber einzelne nur für sie geltende Auflagen erlassen werden können, ändert daran nichts. Daher läßt sich aus den von der Klägerin angeführten Beispielen (Betriebserlaubnis für Kraftfahrzeuge nach §§ 18, 20 StVZO, Bauartgenehmigung für Fahrzeugteile nach § 22 a StVZO i.V.m. der Fahrzeugteile-VO; Genehmigung von Dampfkesselanlagen nach § 24 GewO i.V.m. der Dampfkesselverordnung) nichts für den vorliegenden Rechtsstreit herleiten. Denn diese Erlaubnisse sind vom Gesetzgeber herstellerbezogen geregelt, wie auch das Verwaltungsgericht zutreffend darlegt. Auch das Bauproduktengesetz - BauPG - vom 10.8.1992 (BGBl. I, 1495), welches die EG-Bauproduktenrichtlinie umsetzt, gibt für eine enge herstellerbezogene Auslegung des § 22 Abs. 1 LBO nichts her. Denn das BauPG gilt nur für das Inverkehrbringen und den freien Warenverkehr mit Bauprodukten (§ 1 Satz 1 BauPG); unberührt bleiben sonstige öffentlich-rechtliche Vorschriften, die - wie § 22 LBO - Anforderungen an die Verwendung solcher Produkte stellen (§ 1 S. 1 BauPG).

2. Gegen die drittschützende Wirkung einer auf § 22 Abs. 5 S. 3 LBO gestützten Herstellerbeschränkung spricht vor allem auch der Schutzzweck der allgemeinen Zulassung nach § 22 Abs. 1 LBO.

Die Zulassung (einschließlich der ihr im Einzelfall beigefügten Auflagen) dient nur dem öffentlichen Interesse an der präventiven Gefahrenabwehr. Sie ist eine "Typengenehmigung", mit der der für die Verwendung "neuer" Bauprodukte erforderliche Nachweis der "Brauchbarkeit" geführt wird (vgl. §§ 21 Abs. 1 und 2, 3 Abs. 1 S. 1 LBO). Geprüft und bestätigt wird allein, daß die betreffenden Bauprodukte den allgemeinen (§ 3 LBO) und den besonderen baupolizeilichen Sicherheitsanforderungen entsprechen (§§ 4 ff. LBO), daß sie keine Gefahren für hochwertige individuelle Rechtsgüter bergen und daß sie ohne sonstige Mißstände benutzbar sind (vgl. dazu Sauter, a.a.O., § 21 RdNr. 10). Hierfür steht ein abgestuftes Instrumentarium von einerseits produktbezogenen Anforderungen (Beschaffenheit, Baustoffeigenschaften, Belastungswerte, Kennzeichnung etc.) und andererseits herstellerbezogenen Auflagen (Eignungs- und Sachkundenachweis, Überwachungspflichten etc.) zur Verfügung (vgl. §§ 20 Abs. 2, 22 Abs. 5 S. 3 LBO). Bei den herstellerbezogenen Auflagen ist aus Gründen der Verhältnismäßigkeit und mit Rücksicht auf die nach Art. 12 Abs. 1 GG garantierte Berufsausübungsfreiheit den "subjektiven" Anforderungen (Eignungs-, Sachkundenachweis, Prüfungspflicht etc.) Vorrang vor den - nur als letzte Möglichkeit in Betracht kommenden - "objektiven" Einschränkungen einzuräumen (Beschränkung auf bestimmte und Ausschluß aller übrigen Hersteller). Denn Konkurrenzschutz muß auch als Nebenwirkung vermieden werden, wo er nicht wirklich unvermeidlich ist (vgl. dazu BVerfG, Beschluß vom 8.6.1960, BVerfGE 11, 168, 188 f. m.w.N.).

Ersthersteller wie die Klägerin sind in diesen Schutzbereich nur als Glieder der Allgemeinheit eingebunden (vgl. Sauter, a.a.O., § 22 RdNr. 10; Simon, a.a.O., Art. 23 RdNr. 1). Sie können sich nur darauf berufen, daß die Zulassung (oder einzelne Nebenbestimmungen) elementare Rechtsgüter verletzt oder gegen drittschützende baurechtliche Vorschriften verstößt (vgl. dazu die Nachweise bei Sauter, § 3 RdNr. 64, § 56 RdNr. 49). Sonstige individuelle Herstellerinteressen schützt § 22 LBO nicht. Insbesondere sind die (positiven oder negativen) wirtschaftlichen Auswirkungen der Zulassung auf einzelne Herstellerbetriebe nicht zu berücksichtigen. Die Zulassung ist, ebenso wie eine Baugenehmigung, berufs- und wettbewerbsneutral und dient nicht dem Schutz eines Unternehmers gegen hinzutretende unerwünschte Konkurrenten (vgl. dazu VGH Bad.-Württ., Beschluß vom 15.8.1989 - 8 S 1863/89 -, BRS 49, Nr. 158).

3. Demnach kann die Klägerin auch in Würdigung ihres Vorbringens keine Herstellerbeschränkung verlangen:

Daß die Klägerin durch die Verwendung zulassungskonform nachgebauter Gerüstteile anderer Hersteller in Leben und Gesundheit beeinträchtigt oder in ihrem Schutz dienenden baurechtlichen Vorschriften verletzt würde, ist weder vorgetragen noch ersichtlich. Soweit sie auf Sicherheitsdefizite durch eine Kombination des L-Gerüsts mit anderen Gerüstsystemen verweist, macht sich die Klägerin zum Sachwalter der Allgemeinheit. Im übrigen kommt es darauf rechtlich nicht an, soweit einzelne Fremdgerüstteile mit den Teilen des "Allround-Gerüsts" nicht baugleich und damit nicht zulassungskonform sind. Auch die beliebige Vermischung mit zugelassenen Fremdgerüstsystemen ist, wie dargelegt, von der Zulassung nicht gedeckt. Daher brauchte der Senat auch das von der Klägerin angeregte Sachverständigengutachten über etwaige sicherheitstechnische Bedenken bei "Mischgerüsten" nicht einzuholen. Die Zulassung schützt auch nicht den "guten Namen" der Klägerin als Produzentin besonders hochwertiger Gerüstsysteme. Denn sie schreibt nur die zur gefahrlosen Verwendung des "Allround- Gerüsts" erforderlichen Mindestvoraussetzungen vor. Anliegen der Klägerin ist es, den über diesen Mindesterfordernissen liegenden spezifischen "L Standard" öffentlich-rechtlich garantiert zu erhalten. Dies ist jedoch nicht Zweck der Zulassung. Es steht der Klägerin allerdings frei, den "L-Standard" in einer neuen oder geänderten Zulassung festschreiben zu lassen.

Im Kern geht es der Klägerin darum, ihre Position als Erstherstellerin und Marktführerin des "A-Systems" ungeschmälert aufrechtzuerhalten und andere Gerüstbaubetriebe aus Wettbewerbsgründen von den günstigen Wirkungen der Zulassung auszuschließen. Diese Ausgangslage ist vergleichbar mit der Situation bei den sog. Konkurrentenklagen, mit denen sich Gewerbebetreibende gegen die Erteilung einer begünstigenden öffentlich-rechtlichen Erlaubnis an Mitbewerber wenden (vgl. dazu etwa BVerwG, Urteil v. 23.3.1982, BVerwGE 85, 167; Urteil v. 28.6.1963, BVerwGE 16, 187; Beschluß v. 20.7.1983, DVBl. 1983, 1251).

Derartige wirtschaftliche Interessen werden durch § 22 LBO jedoch nicht geschützt, da die Zulassung, wie dargelegt, wettbewerbsneutral ausgestattet ist. Etwaige Wettbewerbsverstöße (vgl. §§ 826, 1004 BGB sowie § 1 UWG) oder Verstöße gegen bestehende gewerbliche Schutzrechte (Namens-, Patent- und Gebrauchsmusterschutz) muß die Klägerin zivilrechtlich geltend machen. Die Zulassung wird unbeschadet solcher privaten Rechte erteilt. Dies ergibt sich bereits aus ihrem ausschließlich sicherheitsbezogenen Schutzzweck und wird zudem durch § 22 Abs. 7 LBO ausdrücklich klargestellt.

Die Klägerin wird durch Ablehnung der begehrten Herstellerbeschränkung auch nicht in Grundrechten verletzt.

Eine Verletzung von Art. 12 GG (Berufsausübungsfreiheit) scheidet schon wegen fehlenden "Eingriffs" in den Schutzbereich dieses Grundrechts aus. Denn die Klägerin ist und bleibt durch die Zulassung begünstigt. Sie kann ihrer gewerblichen Tätigkeit ungeachtet der "Herstelleroffenheit" der Zulassung ungehindert nachgehen. Art. 12 GG schützt die Klägerin als Gewerbetreibende zudem nur vor berufs- und gewerbespezifischen Eingriffen, nicht aber davor, daß auch Konkurrenten in den Genuß der Zulassung kommen und dadurch verbesserte Marktchancen für den Verkauf zulassungskonformer Gerüstbauteile erhalten (vgl. dazu auch BVerwG, Urteil vom 23.3.1982, BVerwGE 65, 166, 173; Beschluß vom 20.7.1983, DVBl. 1983, 1251; VGH Bad.-Württ., Beschluß vom 15.8.1989, a.a.O.).

Auch Art. 14 GG ist nicht verletzt. Anhaltspunkte dafür, daß durch die Zulassung in ein durch Art. 14 GG geschütztes vermögenswertes Gut eingegriffen wird (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 23.3.1982, a.a.O. m.w.N.), sind nicht ersichtlich. Zwar entstanden der Klägerin im Zulassungsverfahren unstreitig hohe Aufwendungen. Sie hat dafür jedoch die Zulassung als "Gegenwert" erhalten. Durch die Zulassung hat, wie die Klägerin selbst einräumt, "das Gerüstsystem eine nachhaltige Wertsteigerung erfahren". Diese Rechtsposition wird durch die "Freigabe" der Zulassung auch für Dritthersteller nicht entwertet. Die Klägerin kann von der Zulassung auch in Zukunft ungeschmälert Gebrauch machen. Dabei kommt ihr die über Jahre erworbene Erfahrung und Marktführerschaft zugute. Die Aufrechterhaltung ihrer Wettbewerbschancen wird durch Art. 14 GG nicht geschützt (vgl. BVerwG, Urt. v. 23.3.1982, a.a.O.). Art. 14 GG schützt auch nicht gegen die Gefahr, daß einzelne Wettbewerber nicht zulassungskonforme Bauteile herstellen und mit "L-Teilen" kombinieren könnten. Dieser Gefahr kann und muß die zuständige Baurechtsbehörde zudem im Rahmen der ihr obliegenden Überwachungspflicht nach § 22 Abs. 8 S. 2 LBO wirksam begegnen.

Die Herstellerbeschränkung verletzt auch nicht Art. 3 Abs. 1 GG. Wegen ihres dinglichen Charakters ist die Zulassung sach- und systemgerecht herstellerneutral ausgestaltet. Von einer ungerechtfertigten oder gar willkürlichen Benachteiligung der Klägerin (Erstherstellerin) im Verhältnis zu Nachfolgeherstellern kann nicht die Rede sein. Dem "Nachteil" hoher Zulassungsaufwendungen der Klägerin steht der "Vorteil" gegenüber, daß sie kraft der ihr auf Antrag erteilten Zulassung Marktführerin ist und sich über Jahre gegenüber Konkurrenten einen erheblichen Wettbewerbsvorsprung sichern konnte.

Schließlich kann die Klägerin ihren Anspruch auch nicht aus Art. 2 Abs. 1 GG herleiten. In die durch dieses Grundrecht geschützte freie Teilnahme der Klägerin am Wettbewerb greift die Zulassung nicht ein. Sie erleichtert lediglich Dritten, sich am Wettbewerb in der Gerüstbaubranche zu beteiligen. Die Fähigkeit der Klägerin, sich als verantwortliche Unternehmerin und Marktführerin weiterhin wirtschaftlich erfolgreich auf diesem Markt zu betätigen, wird nicht in Frage gestellt (vgl. dazu auch BVerwG, Urteil vom 23.3.1982, a.a.O., m.w.N.; VGH Bad.-Württ., Beschluß vom 15.8.1989, a.a.O.).

4. Nach alldem kommt es darauf, ob die Beklagte die begehrte Herstellerbeschränkung rechts- und ermessensfehlerfrei abgelehnt hat, nicht mehr an. Der Senat bemerkt gleichwohl, daß dies zu bejahen sein dürfte. Der gerügte Verstoß gegen den Grundsatz "ne ultra petita" liegt nicht vor. Der Antrag (vgl. § 22 Abs. 2 LBO) war auf Erteilung einer Zulassung für das "L-Allround- Gerüst" mit den im einzelnen bezeichneten Einzelbauteilen gerichtet. Über diesen sachlich-gegenständlichen Umfang des Antrags ist die Beklagte nicht hinausgegangen. Mit der Förderung nach Herstellerbindung, einer im behördlichen Ermessen liegenden und nur als letzte Möglichkeit überhaupt in Betracht kommenden Maßnahme, wurde der Streitgegenstand des Verwaltungsverfahrens nicht zusätzlich eingeschränkt.

Die Herstellerbindung ist von der Beklagten nach Lage der Dinge wohl auch ohne Rechtsfehler abgelehnt worden. Eine solche "objektive" Ausschlußregelung zu Lasten von Drittherstellern war aus Sicherheitsgründen nicht zwingend erforderlich. Vielmehr reichten die detaillierten und differenzierten produktbezogenen und "subjektiven" herstellerbezogenen Regelungen aus, um den erforderlichen Sicherheitsstandard für das "Allround-Gerüst" und dessen Einzelteile zu gewährleisten, wie das Verwaltungsgericht im einzelnen zutreffend ausgeführt hat. Dies stellt letztlich auch die Klägerin nicht in Abrede. Sie weist lediglich auf Überwachungsprobleme hin. Diese sind jedoch auf der Grundlage der detaillierten Kennzeichnungspflichten für sicherheitsrelevante Gerüstbauteile hinreichend zu bewältigen, wie die Vertreter der Beklagten in der mündlichen Verhandlung überzeugend dargelegt haben.






VGH Baden-Württemberg:
Urteil v. 12.11.1993
Az: 3 S 1449/91


Link zum Urteil:
https://www.admody.com/urteilsdatenbank/c1d102b2b87c/VGH-Baden-Wuerttemberg_Urteil_vom_12-November-1993_Az_3-S-1449-91


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