Bayerischer VGH:
Beschluss vom 24. September 2015
Aktenzeichen: 6 ZB 14.291

Verpflichtung zum Vertragsabschluss mit Zertifizierungsdiensteanbieter Bundesbeamtenrecht; Beamtenrechtliche Dienstleistungspflicht; gemischte dienstlich-persönliche Weisung; Informationelle Selbstbestimmung; Vertragsfreiheit; Elektronische Schutzrechtsakte; Qualifizierte elektronische Signatur; Fürsorgepflicht; Haftungsfreistellung

Tenor

I. Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts München vom 11. Oktober 2013 € M 21 K 12.461 € wird abgelehnt.

II. Der Kläger hat die Kosten des Zulassungsverfahrens zu tragen.

III. Der Streitwert für das Zulassungsverfahren wird auf 5.000 Euro festgesetzt.

Gründe

Der Antrag des Klägers, die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts zuzulassen, bleibt ohne Erfolg. Die innerhalb der Frist des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO geltend gemachten Zulassungsgründe, auf deren Prüfung der Senat beschränkt ist, liegen nicht vor (§ 124a Abs. 5 Satz 2 VwGO).

1. An der Richtigkeit des angegriffenen Urteils bestehen keine ernstlichen Zweifel im Sinn von § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO.

Dieser Zulassungsgrund wäre begründet, wenn vom Rechtsmittelführer ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung des Verwaltungsgerichts mit schlüssigen Argumenten in Frage gestellt würde (vgl. BVerfG, B.v. 23.6.2000 € 1 BvR 830/00 € NVwZ 2000, 1163/1164; B.v. 23.3.2007 € 1 BvR 2228/02 € BayVBl 2007, 624). Das ist nicht der Fall.

Mit Verfügung vom 12. Mai 2011 ordnete die Präsidentin des Deutschen Patent- und Markenamtes (DPMA) die Einführung der qualifizierten elektronischen Signatur im DPMA zum Nachweis der Authentizität und Integrität signierter Daten an (Nr. 1 der Verfügung). Zur Erfüllung der in diesem Zusammenhang übertragenen dienstrechtlichen Pflichten verpflichtete sie die hiervon betroffenen Beschäftigten, so auch den Kläger, einen vorgegebenen Antrag bei dem vom DPMA nach einer europaweiten Ausschreibung ausgewählten Zertifizierungsdiensteanbieter (S-Trust) über die von diesem zertifizierte Registrierungsstelle im DPMA zu stellen und die erhaltene Karte bestimmungsgemäß unter der Beachtung der Anlage 4 zur Geschäftsordnung des DPMA vom 12. Mai 2011 zu nutzen (Nr. 2 der Verfügung). Mit Schreiben vom 18. Mai 2011 forderte das DPMA u.a. den Kläger auf, die Signaturkarte in der 27. Kalenderwoche zu beantragen. Ein Antrag des Klägers auf vorläufigen Rechtsschutz blieb ohne Erfolg (VG München, B.v. 1.6.11 € M 21 E 11.2392 € juris; BayVGH, B.v. 2.11.11 € 6 CE 11.1342 € juris; BVerfG, B.v. 12.3.12 € 2 BvR 2606/11 € juris). Die nach erfolglosem Widerspruchsverfahren (Widerspruchsbescheid v. 27.12.2011) erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht mit dem angegriffenen Urteil als unbegründet abgewiesen.

Der Kläger rügt, dass § 5 Abs. 2 der Verordnung über die elektronische Aktenführung bei dem Patentamt, dem Patentgericht und dem Bundesgerichtshof € EAPatV € zum Zeitpunkt des Erlasses der Verfügung bereits keine Rechtsgrundlage für die Einführung der qualifizierten elektronischen Signatur im DPMA dargestellt habe. Die Weisung sei unverhältnismäßig, weil er im Falle eines Missbrauchs sowohl in seiner privaten wie auch dienstlichen Sphäre einen Entlastungsbeweis führen müsse, der ihm angesichts der erhöhten Beweiskraft der qualifizierten elektronischen Signatur letztlich nicht möglich sei. Art und Weise des Missbrauchs seien überhaupt nicht einschätzbar und erklärbar. Vor diesem Hintergrund sei die fortgeschrittene elektronische Signatur das mildere Mittel, da in diesem Fall der Dienstherr selbst den Antrag bei einem Signaturanbieter stellen und den Vertrag mit einem Signaturanbieter abschließen könne mit der Folge, dass der Signaturschlüssel auf die natürliche Person, den Kläger, ohne Preisgabe personenbezogener Daten ausgestellt werde. Der Abschluss eines privatrechtlichen Vertrages mit dem Trustcenter sei für ihn mit einer Vielfalt von Verpflichtungen verbunden und außerordentlich gefahrgeneigt. Neben einer Pflicht zum Schadensersatz sei er auch zur sorgsamen Pflege und Einrichtung der Arbeitsumgebung verpflichtet. Dies könne er nicht garantieren, weil er die Arbeitsumgebung nicht gestalten und seinen Arbeitsplatzrechner nicht kontrollieren könne. Daran ändere die Haftungsfreistellung gemäß Geschäftsordnung nichts, weil das DMPA nur in vollem Umfang einstehe, wenn die Ansprüche unbegründet seien. Dafür müsse er aber den Beweis führen. Die Haftungsfreistellung in der Geschäftsordnung könne die Amtsleitung jederzeit ändern oder widerrufen. Hinzu komme, dass die Weisung ihn in persönlichen Angelegenheiten berühre und keinen dienstlichen Bezug habe, weil der Dienstherr ihm aufgebe, wie er eigene Ansprüche zu betreiben und Anträge zu stellen habe. Denn er sei aufgrund des Vertrages gezwungen, sämtliche Ansprüche zunächst im Außenverhältnis abzuwehren. Der Vertrag mit dem S-Trust beinhalte auch Pflichten, die in seinen privaten Bereich hinein wirkten. Aus dem Umstand, dass der S-Trust für beide Signaturarten dieselben Daten erhebe, könne nicht der Schluss gezogen werden, dass diese Daten in jedem Fall erhoben werden müssten. Die Beklagte hätte bei ordnungsgemäßer Ermessensausübung einen Betreiber beauftragen müssen, der für die fortgeschrittene elektronische Signatur weniger Daten von ihm erhebe.

Diese Einwände überzeugen nicht und bedürfen keiner weiteren Prüfung in einem Berufungsverfahren. Der Senat hält an seiner bereits im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes geäußerten Ansicht fest, dass sich die strittige gemischte dienstlich-persönliche Anordnung im Rahmen des dem Dienstherrn zustehenden Organisationsermessens hält und den Kläger nicht in seinen Rechten verletzt.

a) Die Verfügung vom 12. Mai 2011 stellt zwar in Nummer 2 einen Eingriff in das Grundrecht des Klägers auf informationelle Selbstbestimmung aus Art. 2 Abs. 1 i.V. mit Art. 1 Abs. 1 GG dar. Dieses Recht gewährleistet die aus dem Gedanken der Selbstbestimmung folgende Befugnis des Einzelnen, grundsätzlich selbst zu entscheiden, wann und innerhalb welcher Grenzen persönliche Lebenssachverhalte offenbart werden (BVerfG, U.v. 15.12.1983 € 1 BvR 209/83 u.a. € BVerfGE 65, 1/41 ff.; B.v. 29.9.2013 € 2 BvR 939/13 € juris Rn. 13). Diese Verbürgung darf nur im überwiegenden Interesse der Allgemeinheit und unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes eingeschränkt werden; die Einschränkung darf nicht weiter gehen, als es zum Schutz des öffentlichen Interesses unerlässlich ist (vgl. BVerfG, B.v. 14.12.2000 € 2 BvR 1741/99 € BVerfGE 103, 21/33).

b) Diese einen Eingriff rechtfertigenden Voraussetzungen sind jedoch erfüllt. Die streitige Verfügung beruht auf der € die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums im Sinn von Art. 33 Abs. 5 GG konkretisierenden € Vorschrift des § 61 Abs. 1 Satz 1 BBG. Sie ist durch überwiegende Interessen der Allgemeinheit gerechtfertigt und verhältnismäßig sowie auf das Unerlässliche beschränkt. Aus denselben Gründen ist € erst recht € auch der mit der Verpflichtung zum Vertragsabschluss mit dem Zertifizierungsdiensteanbieter verbundene Eingriff in die durch Art. 2 Abs. 1 GG geschützte Vertragsfreiheit gerechtfertigt (ebenso BAG, U.v. 25.9.2013 € 10 AZR 270/12 € juris Rn. 44 ff. für die Weisung an eine Tarifbeschäftigte im öffentlichen Dienst eine qualifizierte elektronische Signatur zu beantragen und zu benutzen). Die Verfügung ist deshalb vom Kläger gem. § 62 Abs. 1 Satz 2 BBG zu befolgen.

aa) Gesetzliche Grundlage für die Verfügung und den mit ihr verbundenen Eingriff in die Grundrechte des Klägers ist § 61 Abs. 1 Satz 1 BBG.

Nach dieser Vorschrift haben Beamte sich mit vollem persönlichem Einsatz ihrem Beruf zu widmen. Diese Pflicht hat keinen statischen Inhalt. Sie verlangt zur Gewährleistung der Funktionsfähigkeit der öffentlichen Verwaltung auch die Anpassung an sich wandelnde Bedürfnisse der öffentlichen Verwaltung und umfasst die Pflicht, sowohl an der elektronischen Aktenführung teilzunehmen als auch die entsprechenden Kommunikationsmittel zu benutzen. Die Konkretisierung dieser Dienstleistungspflicht durch die streitige Verfügung muss freilich wegen des mit ihr verbundenen Eingriffs in die grundrechtlich geschützte persönliche Sphäre des Beamten verhältnismäßig sein. Bei der Beurteilung der Eignung und Erforderlichkeit steht dem Dienstherrn ein gerichtlich nur begrenzt nachprüfbarer Einschätzungsspielraum zu, dessen inhaltliche Reichweite insbesondere von der Schwere und Intensität des jeweiligen Eingriffs abhängt (vgl. BVerwG, U.v. 2.3.2006 € 2 C 3.05 € juris Rn. 21). Dabei ist zu berücksichtigen, dass Beamte einer besonderen Pflichtenbindung unterliegen, aufgrund derer sie Beschränkungen bei der Grundrechtsausübung aus Rücksicht auf dienstliche Belange hinnehmen müssen (vgl. BVerwG, U.v. 21.6.2007 € 2 C 3.06 € juris Rn. 17).

bb) Die Erwägungen des DPMA zur Einführung der qualifizierten elektronischen Signatur sind sachgerecht und halten sich im Rahmen des ihm zustehenden Organisationsermessens. Die Verfügung wahrt gegenüber dem Kläger die Grenzen der Verhältnismäßigkeit und beschränkt den Zugriff auf die grundrechtlich geschützten Daten des Klägers auf das zum Schutz des öffentlichen Interesses an einem sicheren elektronischen Geschäftsbetrieb beim DPMA Unerlässliche.

Im Rahmen der Einführung der elektronischen Schutzrechtsakte verfolgt das DMPA nach den Ausführungen im Widerspruchsbescheid vom 27. Dezember 2011 das Ziel, die wirtschaftliche Integration der Europäischen Union durch Schaffung einheitlicher Standards für einen weltweiten Zugriff auf behördliche Dokumente, die für den Wirtschaftsprozess bedeutsam sind, voranzutreiben und mit einem Höchstmaß an Rechts- und Datensicherheit zu flankieren. Zur Umsetzung dieses Ziels hat sich die Beklagte entschieden, die qualifizierte elektronische Signatur zum Nachweis der Authentizität und Identität zu unterzeichnender elektronischer Dokumente in Schutzrechtsverfahren zu verwenden. Die qualifizierte elektronische Signatur biete einen hohen Sicherheitsstandard und sei als einzige geeignet, behördliche und gerichtliche Dokumente zu schaffen, die einem handschriftlich unterzeichneten Schriftstück gleichstünden (vgl. § 126a BGB). Die Einführung der qualifizierten elektronischen Signatur bürde den betroffenen Bediensteten keine unverhältnismäßigen Haftungsrisiken auf. Die Haftungsrisiken seien bereits durch das beschränkte Zertifikat reduziert. Hinzu komme die Haftungsfreistellung gemäß Anlage 4 der Geschäftsordnung des DPMA. Diese greife unabhängig von einem möglichen Verschulden, sodass das DPMA im Ergebnis die Kommunikation mit möglichen Anspruchstellern übernehme, begründete Forderungen ausgleiche und unbegründete Forderungen abwehre. Die Beweislast bei einem Rückgriff auf die Bediensteten bei grob fahrlässigem oder vorsätzlichem Verhalten liege beim DPMA. Die Verantwortung für die Herstellung und Aufrechterhaltung einer sicheren Einsatzumgebung für die Signaturkarte habe das DPMA übernommen. Darüber hinaus sei durch diverse Maßnahmen sichergestellt, dass die personenbezogenen Daten nur für den vorgeschriebenen Zweck verwendet würden.

(1)Diese Erwägungen begegnen, wie das Verwaltungsgericht unter Verweis auf die Entscheidung des Senats vom 2. November 2011 € 6 CE 11.1342 € (juris) ausführt, nicht deshalb rechtlichen Bedenken, weil § 5 Abs. 2 der Verordnung über die elektronische Aktenführung bei dem Patentamt, dem Patentgericht und dem Bundesgerichtshof in der bis 11. November 2013 geltenden Fassung vom 1. März 2010 (BGBl I S. 83 € EAPatV a.F.) auf der Grundlage des § 28 PatG geregelt hat, dass ein elektronisches Dokument des Patentamts unterzeichnet wird, indem der Name der unterzeichnenden Person eingefügt und € lediglich € eine fortgeschrittene elektronische Signatur an das Dokument angebracht wird. In den seit dem 12. November 2013 geltenden Fassungen (BGBl 2013 I S. 3906; BGBl. 2014 I S. 18) sieht § 5 EAPatV alternativ neben einer fortgeschrittenen nunmehr ausdrücklich auch eine qualifizierte elektronische Signatur vor. Daraus folgt jedoch nicht, dass die Verwendung der qualifizierten elektronischen Signatur vor der Verordnungsänderung € im Zeitpunkt des Erlasses der streitigen Verfügung € unzulässig gewesen wäre.

Die qualifizierte elektronische Signatur ist gemäß § 2 Nr. 3 des Gesetzes über die Rahmenbedingungen für elektronische Signaturen € Signaturgesetz (SigG) € vom 16. Mai 2001 (BGBl I S. 876) definiert als eine fortgeschrittene elektronische Signatur nach Nr. 2 dieser Bestimmung, die auf einem zum Zeitpunkt ihrer Erzeugung gültigen qualifizierten Zertifikat (vgl. § 2 Nr. 7 SigG) beruht und mit einer sicheren Signaturerstellungseinheit (vgl. § 2 Nr. 10 SigG) erzeugt wird. Mittels dieser zusätzlichen Sicherheitsmerkmale bietet sie aus Sicht des Gesetzgebers den höchsten Sicherheitsstandard. (vgl. die Begründung des Gesetzesentwurfs zu Art. 1, § 1 Abs. 2 SigG, BT-Drs. 14/4662 S. 17 f.). Nur die qualifizierte, nicht die fortgeschrittene elektronische Signatur ist ein Substitut für die handschriftliche Unterschrift bei elektronischen Dokumenten im privaten, behördlichen und gerichtlichen Rechtsverkehr (§ 126a BGB; vgl. auch § 3a Abs. 2 Satz 2 VwVfG, § 36a Abs. 2 Satz 2 SGB I, § 130b ZPO, § 55a Abs. 1 Satz 3, Abs. 3 VwGO). Die Regelung in § 5 Abs. 2 EAPatV a.F. kann bei diesem Hintergrund nicht dahingehend ausgelegt werden, den höheren Sicherheitsstandard der qualifizierten elektronischen Signatur im DPMA zu verbieten (vgl. auch BPatG, B.v. 19.2.14 € 19 W (pat) 16/12 € juris Rn. 60). Sie ist vielmehr als Vorgabe eines Mindeststandards zu verstehen, der im Rahmen des Organisationsermessens die abschließende Entscheidung über den erforderlichen Sicherheitsstandard bei der elektronischen Unterschrift dem DPMA überlässt.

(2) Die Organisationsentscheidung des DPMA für die qualifizierte elektronische Unterschrift und gegen die fortgeschrittene elektronische Unterschrift (Nr. 1 der Verfügung vom 12.5.2011) ist nicht zu beanstanden. Denn die qualifizierte elektronische Signatur gewährleistet, wie ausgeführt, ein deutlich höheres Maß an Rechts- und Datensicherheit. Die Verpflichtung der betroffenen Beschäftigten und damit auch des Klägers zur Beantragung und Nutzung der qualifizierten elektronischen Unterschrift (Nr. 2 der Verfügung vom 11.5.2011) ist zur Erreichung des vom DPMA verfolgten Ziels sowohl geeignet als auch erforderlich. Der ausgewählte Zertifizierungsdiensteanbieter S-Trust ist freiwillig nach § 15 SigG akkreditiert, was die Sicherheit weiter erhöht. Zudem ist der qualifizierten elektronischen Signatur im DPMA eine Beschränkung gemäß § 7 Abs. 1 Nr. 7 SigG beigefügt. Sie ist beschränkt auf die Signatur elektronischer Dokumente des DPMA und enthält eine monetäre Beschränkung auf 0 Euro. Dieser Zusatz würde im Streitfall die Widerlegung der gesetzlichen Vermutung des § 371a Abs. 1 ZPO bei privaten elektronischen Dokumenten erleichtern und die Beweiskraft öffentlicher elektronischer Dokumente gemäß § 371a Abs. 3 Satz 2 ZPO beschränken. In diesem Sinne sind auch die Ausführungen des Verwaltungsgerichts (Seite 7 f. des Urteils) zur erhöhten Beweiskraft der qualifizierten elektronischen Signatur zu verstehen.

Dieses Sicherheitsniveau kann die vom Kläger für ausreichend erachtete fortgeschrittene elektronische Signatur schon nach den gesetzlichen Vorgaben im Signaturgesetz nicht erreichen (vgl. auch Stellungnahme der Bundesrechtsanwaltskammer zum Referentenentwurf für eine EAPatV, http://www.brak.de/w/files/stellungnahmen/ Stn32-2009.pdf, aufgerufen am 21.8.2015).

(3) Die Verpflichtung zur Beantragung und Nutzung der qualifizierten elektronischen Signatur ist dem Kläger zumutbar.

(a) Der Eingriff in das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung hat im Verhältnis zu dem gewichtigen öffentlichen Interesse an einem sicheren elektronischen Rechtsverkehr in Schutzrechtsverfahren nur geringe Intensität. Die Datenerhebung und -verwendung beschränken sich auf das zur gesetzlich gebotenen zuverlässigen Identifizierung des Schlüsselinhabers (§ 5 Abs. 1 Satz 1 SigG, § 3 Abs. 1 SigV) Unerlässliche.

Die zu erhebenden personenbezogenen Daten sind ausreichend geschützt. Die qualifizierte elektronische Signatur, die der Dienstherr wegen ihres höchsten gesetzlichen Sicherheitsstandards gewählt hat, setzt nach § 5 Abs. 1 Satz 1 SiG i.V. mit § 3 Abs. 1 der Verordnung zur elektronischen Signatur (vom 16.11.2001, BGBl I S. 3074, zuletzt geändert durch Gesetz vom 7.8.2013, BGBl I S. 3154 € SigV) eine sichere Identitätsprüfung des Schlüsselinhabers durch den Zertifizierungsdiensteanbieter (§ 2 Nr. 8 SigG) voraus. Die vom Kläger im Rahmen der Identifikation mittels Reisepass und Meldebestätigung oder Personalausweis nachzuweisenden Angaben verbleiben beim Zertifizierungsdiensteanbieter (§ 14 Abs. 1 SigG) und dürfen gemäß § 14 Abs. 2 SigG nur in bestimmten Fällen an Behörden und Gerichte übermittelt werden. Aufgrund der Zulassung des DMPA als Registrierungsstelle für den S-Trust (§ 4 Abs. 5 SigG) werden das Antragsformular, das die Unterschrift des Beschäftigten enthält, und die Ausweiskopie selbst nicht an den S-Trust weitergeleitet. Diese Unterlagen verbleiben im DPMA. Die Identifikation der Antragsteller wird ausschließlich im DPMA vorgenommen. Auf die Daten im Zertifikatsverwaltungssystem können nur zwei Mitarbeiter aus dem Referat 4.1.2 (Personalservice und Soziales) mit einer gesonderten Registrierungsmitarbeiter-Signaturkarte zugreifen. Zum Schutz der Daten und zur Sicherstellung, dass die Daten im S-Trust rein gesetzlich motiviert und zweckgebunden verwendet werden, dient ein umfangreiches Sicherheitskonzept gemäß § 4 Abs. 2 SigG, das bei dem S-Trust als akkreditiertem Zertifizierungsdiensteanbieter von der T. GmbH und der Bundesnetzagentur umfassend geprüft und freigegeben wurde (§ 15 Abs. 1, 2 Satz 1, Abs. 4). Die Einhaltung der gesetzlichen Vorgaben wird durch § 15 Abs. 2 Satz 2 SigG sichergestellt. In der zu verwendenden Signatur erscheinen außer der genannten Beschränkung nur der Name und die dienstliche E-Mail-Adresse des Klägers.

(b) Dem Kläger ist es unter Berücksichtigung der Haftungsfreistellung gem. Anlage 4 zur Geschäftsordnung des DPMA ebenso zumutbar, zur Erlangung der Signaturkarte einen Vertrag mit dem S-Trust abschließen zu müssen. Auch dieser Eingriff in die durch Art. 2 Abs. 1 GG geschützte Vertragsfreiheit ist auf der Grundlage des § 61 Abs. 1 Satz 1 BBG gerechtfertigt.

Der Einsatz der qualifizierten elektronischen Signatur setzt nach den gesetzlichen Bestimmungen des Signaturgesetzes zwingend die Beantragung und den Vertragschluss unter Angabe der zur eindeutigen Identifikation erforderlichen personenbezogenen Angaben einer natürlichen Person mit einem Zertifizierungsdiensteanbieter voraus (vgl. § 2 Nr. 7, § 5 Abs. 1 Satz 1 SigG, § 3 Abs. 1 SigV). Die qualifizierte elektronische Signatur ist zur Erfüllung der Aufgaben des Klägers im Patentamt erforderlich, ihrer Einführung liegt eine grundsätzlich nicht zu beanstandende Organisationsentscheidung der Beklagten zugrunde. Anders als der Kläger meint, handelt es sich daher nicht um eine Weisung, die keinen dienstlichen Bezug aufweist.

Die Verfügung setzt den Kläger keinen unzumutbaren Haftungsrisiken aus. Der Senat hält an seiner bereits im Eilverfahren geäußerten Auffassung fest, dass einerseits die Vorschriften des Signaturgesetzes in Übereinstimmung mit der Richtlinie 1999/93/EG auf den Gebieten der Haftung und des Datenschutzes einen hochgradigen Sicherheitsstandard festlegen und dass andererseits die Beamtinnen und Beamten sich mit vollem persönlichen Einsatz ihrem Beruf zu widmen haben (§ 61 Abs. 1 Satz 1 BBG), wozu auch ein sachgerechtes dienstliches Handeln unter Risiken tatsächlicher und rechtlicher Art gehören kann. Es ist nicht zu erkennen, dass das DPMA mit der Einführung einer qualifizierten elektronischen Signatur seine Beschäftigten Haftungsrisiken aussetzt, die diesen Rahmen überschreiten und unverhältnismäßig sind. Etwaige €Restrisiken€, die im Rahmen des elektronischen Rechtsverkehrs trotz des hohen Schutzstandards nicht auszuschließen sind, werden vom Dienstherrn in ausreichendem Umfang nach Maßgabe der Anlage 4 zur Geschäftsordnung des DPMA abgedeckt.

Nach Nr. 1.10. der Anlage 4 übernimmt und gewährleistet das DPMA den sicheren Zustand der Einsatzumgebung für die Signaturkarte, der den Geschäftsbedingungen des S-Trust entspricht. Damit ist im Innenverhältnis zwischen Beklagter und Kläger sichergestellt, dass etwaige Mängel der Einsatzumgebung, wie der Kläger sie befürchtet (z.B. Diebstahl der Signaturkarte aus vorgegebenem Aufbewahrungsort, vgl. Nr. 1.6. Abs. 3 Satz 1 der Anlage 4), zu Lasten der Beklagten gehen würden. Gemäß Nr. 1.11 Abs. 1 der Anlage 4 werden die Beschäftigten von etwaigen Ansprüchen des S-Trust oder sonstiger Dritter freigestellt. Diese Regelung beinhaltet entgegen der Auffassung des Klägers eine umfassende Haftungsfreistellung unabhängig von einem Vertretenmüssen des Beschäftigten. Erst im Innenverhältnis zwischen DPMA und Beschäftigten kommt entsprechend § 75 Abs. 1 BBG ein etwaiges, auf Vorsatz und grobe Fahrlässigkeit beschränktes (s. Nr. 1.11. Abs. 4 der Anlage 4), Verschulden des Beschäftigten zum Tragen, wofür aber das DPMA beweispflichtig wäre. Die Haftungsfreistellung beinhaltet auch die Auseinandersetzung mit einem etwaigen Anspruchsteller über Bestand und Höhe der geltend gemachten Forderung, auch wenn die Forderung nicht bestehen sollte (vgl. BGH, U.v. 31.5.2011 € II ZR 141/09 € juris Rn. 51; Nr. 1.11. Abs. 1 Satz 3 der Anlage 4). Der S-Trust hat sich mit Schreiben vom 20. Mai 2011 zur Beachtung dieser Freistellung bereit erklärt, sofern der Beschäftigte nicht ausdrücklich widerspricht.

Der Einwand des Klägers, der Dienstherr könne die Freistellungsregelungen jederzeit einseitig zu seinen Lasten ändern, führt zu keiner anderen Beurteilung. Zum einen ist dafür nichts ersichtlich, zumal es die Fürsorgepflicht des § 78 BBG gebietet, den Beamten vom Risiko eines privaten Schadens bei der dienstlich veranlassten Anschaffung und Verwendung der Signaturkarte freizustellen. Zum anderen stünden dem Kläger für diesen Fall außergerichtliche und gerichtliche Reaktionsmöglichkeiten zur Verfügung.

Die vom Kläger befürchteten Missbrauchsszenarien sind unbeachtlich. Das DPMA hat die sicherste Form der elektronischen Unterschrift gewählt und etwaige verbleibende Restrisiken für die Beschäftigten durch eine ausreichende Haftungsfreistellung abgedeckt. Damit ist den berechtigten Interessen der Beschäftigten ausreichend Rechnung getragen.

2. Die Rechtssache weist keine besonderen tatsächlichen oder rechtlichen Schwierigkeiten im Sinn von § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO auf, die die Durchführung eines Berufungsverfahrens erfordern. Die aufgeworfenen Fragen lassen sich aus den oben dargelegten Gründen ohne weiteres in dem vom Verwaltungsgericht entschiedenen Sinn beantworten.

3. Eine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) hat der Kläger nicht dargelegt.

Um den auf die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache gestützten Zulassungsantrag zu begründen, muss der Rechtsmittelführer erstens eine konkrete Rechts- oder Tatsachenfrage formulieren, zweitens ausführen, weshalb diese Frage für den Rechtsstreit entscheidungserheblich ist, drittens erläutern, weshalb die formulierte Frage klärungsbedürftig ist und viertens darlegen, weshalb ihr eine über die einzelfallbezogene Rechtsanwendung hinausgehende Bedeutung zukommt (Happ in Eyermann, VwGO, 14. Aufl. 2014, § 124a Rn. 72). Der Zulassungsantrag erfüllt diese Anforderungen nicht.

In beiden als grundsätzlich bedeutsam aufgeworfenen Fragen setzt der Zulassungsantrag ausdrücklich voraus, dass €die rechtlichen Vorgaben lediglich eine fortgeschrittene elektronische Signatur fordern€. Sollte das so zu verstehen sein, dass ausschließlich eine fortgeschrittene Signatur rechtmäßig verwendet werden darf, trifft diese Grundannahme nicht zu und fehlt es deshalb an der Entscheidungserheblichkeit; denn § 5 EAPatV lässt, wie oben ausgeführt, in seiner früheren wie seiner nunmehr geltenden Fassung auch die Verwendung der qualifizierten elektronischen Signatur zu. Sollten die als grundsätzlich bedeutsam aufgeworfenen Fragen indes darauf aufbauen, dass nach den gesetzlichen Vorgaben eine fortgeschrittene Signatur als Mindeststandard ausreiche (wenn auch nicht zwingend erforderlich sei), so fehlt es sowohl an der Formulierung einer konkreten Rechts- oder Tatsachenfrage von über den Einzelfall hinausgehender Bedeutung als auch an der konkreten Darlegung der Klärungsbedürftigkeit. Denn die so verstandenen Fragen lassen sich nur unter Berücksichtigen des Einzelfalls und vorliegend im Übrigen auf der Grundlage des Gesetzes und der Rechtsprechung zum Organisationsermessen des Dienstherrn ohne weiteres in dem vom Verwaltungsgericht entschiedenen Sinn beantworten.

4. Die Berufung ist auch nicht nach § 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO wegen der behaupteten Abweichung des angefochtenen Urteils von den im Zulassungsantrag im Einzelnen angeführten Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts und des Bundesverfassungsgerichts zuzulassen.

Das Vorliegen einer Divergenz ist bereits nicht in einer den Anforderungen des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO genügenden Weise dargelegt. Zur Darlegung einer Divergenz ist es erforderlich, dass ein inhaltlich bestimmter, die Entscheidung des Verwaltungsgerichts tragender Rechts- oder Tatsachensatz benannt wird, mit dem dieses von einem in der Rechtsprechung eines Divergenzgerichts in Anwendung derselben Rechtsvorschrift aufgestellten und entscheidungstragenden Rechts- oder Tatsachensatz abgewichen sein soll. Die divergierenden Sätze müssen einander so gegenübergestellt werden, dass die Abweichung erkennbar wird (vgl. BayVGH, B.v. 31.8.2015 € 6 ZB 15.36 € juris Rn. 17 m.w.N.). Daran fehlt es. Der Kläger führt zwar vom Bundesverwaltungsgericht oder Bundesverfassungsgericht aufgestellte Rechtssätze an. Er stellt diesen aber keine davon abweichenden Rechtssätze des Verwaltungsgerichts gegenüber, sondern rügt der Sache nach lediglich die seiner Meinung nach fehlerhafte oder unzureichende Anwendung dieser Rechtssätze durch das Verwaltungsgericht.

Soweit der Kläger meint, der zu den fachgerichtlichen Entscheidungen im Eilverfahren ergangene Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 12. März 2012 € 2 BvR 2606/11 und 2 BvR 2607/11 enthielte den Rechtssatz, dass ihm der Rechtsweg zu den obersten Bundesgerichten eröffnet werden müsse, irrt er. Das Bundesverfassungsgericht hat keineswegs vorgegeben, dass im Hauptsacheverfahren im Fall der Klageabweisung die Berufung und gegebenenfalls die Revision von Verfassungs wegen zwingend zugelassen werden müsse. Es hat lediglich mit Blick auf die Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde ausgeführt, dass das Hauptsacheverfahren die Möglichkeit eröffne, die im Eilverfahren nur summarisch nach Aktenlage erfassten €Unterschiede zwischen der fortgeschrittenen und der qualifizierten elektronischen Signatur zu würdigen, soweit diese für die Beurteilung etwa von Erforderlichkeit und Angemessenheit der mit der Einführung der qualifizierten elektronischen Signatur beim DPMA verbundenen Grundrechtseingriffe von Belang sind.€ Dem ist das Verwaltungsgericht im erstinstanzlichen Verfahren in ausreichendem Umfang nachgekommen. Einer weiteren Prüfung im Rechtsmittelverfahren bedarf es aus den oben genannten Gründen nicht.

5. Die Rüge, das erstinstanzliche Urteil beruhe auf beachtlichen Verfahrensmängeln (§ 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO), kann ebenfalls nicht zur Zulassung der Berufung führen.

a) Der in der Sache geltend gemachte Einwand, das Verwaltungsgericht habe gegen den Überzeugungsgrundsatz (§ 108 Abs. 1 VwGO) verstoßen, greift nicht durch.

Die verfahrensrechtlichen Grenzen zulässiger Sachverhalts- und Beweiswürdigung können erst dann überschritten sein, wenn das Verwaltungsgericht nach seiner Rechtsauffassung entscheidungserheblichen Akteninhalt übergeht oder aktenwidrige Tatsachen annimmt, oder wenn die von ihm gezogenen tatsächlichen Schlussfolgerungen gegen die Denkgesetze verstoßen (vgl. BVerwG, B.v. 26.11.2013 € 8 B 20.13 € juris Rn. 14; a.A. BVerwG, B.v. 22.12.1998 € 10 B 2.98 € juris Rn. 3, wonach ein Verstoß gegen die allgemeinen Auslegungs-, Erfahrungs- und Denkgesetze nicht das gerichtliche Verfahren, sondern die Anwendung des materiellen Rechts betrifft). Ein derartiger Verstoß wird nicht nachvollziehbar dargelegt.

Fehl geht der Einwand, das Verwaltungsgericht habe gegen die Denkgesetze mit dem Schluss verstoßen, €dass die Wahl der Beklagten zwischen qualifizierter und fortgeschrittener elektronischer Signatur deswegen gleichwertig sei, weil der von der Beklagten gewählte Anbieter für beide Signaturarten von dem Kläger dieselben Daten verlange€. Einen solchen Schluss hat das Verwaltungsgericht seinem Urteil nicht zu Grunde gelegt. Es ist vielmehr in Auslegung der Rechtslage, nämlich aufgrund der sowohl für die fortgeschrittene als auch für die qualifizierte elektronische Signatur geltenden Voraussetzung der ausschließlichen Zuordnung zu dem Signaturschlüssel-Inhaber (§ 2 Nr. 2 Buchst. a SigG) und dessen gesetzlicher Definition als natürliche Person (§ 2 Nr. 9 SigG) zu dem Ergebnis gelangt, dass es €nicht vorstellbar <sei>, dass ein anderer ZDA die Zertifizierung einer in Betracht kommenden Signatur anbietet, die nicht zwingend die Preisgabe der persönlichen Daten des signierenden Beamten voraussetzt€ (S. 8 des Urteils). Auch der vom Verwaltungsgericht in Bezug genommene Beschluss des Senats vom 2. November 2011 € 6 CE 11.1342 € beruht nicht auf dem vom Kläger behaupteten Schluss. Dort ist lediglich nicht entscheidungstragend (Rn. 17: €Im Übrigen€) ausgeführt, dass wegen der identischen Antragsverfahren beim ausgewählten Anbieter S-Trust nicht zu erkennen sei, inwiefern der Kläger durch eine € unterstellt € rechtwidrige Verwendung der qualifizierten elektronischen Signatur spürbar stärker beeinträchtigt sein soll als es bei einer fortgeschrittenen elektronischen Signatur der Fall sein könnte. Abgesehen davon verkennt der Kläger mit seiner Interpretation des erstinstanzlichen Urteils dessen zentralen Begründungsansatz, der auch dem genannten Senatsbeschluss zu Grunde lag: Die Entscheidung, welche Form der elektronischen Signatur im DPMA eingeführt wird, liegt im Organisationsermessen des Dienstherrn. Dieser hat sich in nicht zu beanstandender Weise für die € rechtlich zulässige € Form der qualifizierten elektronischen Signatur entschieden. Sie ist der Maßstab, an dem die Zumutbarkeit des mit ihrer Einführung verbundenen Grundrechtseingriffs zu messen ist. Dieser Eingriff wiegt gering und ist den betroffenen Beamten selbst dann zuzumuten, wenn ein anderer Zertifizierungsdiensteanbieter bei einer fortgeschrittenen Signatur weniger persönliche Daten zur Identifizierung abfragen würde als der vom DPMA mit der Einführung der qualifizierten elektronischen Signatur betraute S-Trust.

Nicht nachvollziehbar ist der weitere Einwand, das Verwaltungsgericht habe dadurch gegen Denkgesetze verstoßen, €dass es die mit dem Abschluss des privatrechtlichen Vertrags mit dem Zertifizierungsdiensteanbieter verbundene Haftung des Klägers einer Amtshaftung gleichgestellt habe.€ Diesem Vorwurf liegt die Annahme zu Grunde, der Kläger müsse sich bei der ihm durch privatrechtlichen Vertrag aufgezwungen Haftung zunächst selbst gegen etwaige Forderungen des S-Trust und insbesondere von Dritten verteidigen und könne erst später von der Beklagten unter Bedingungen eine Haftungsfreistellung fordern. Das trifft indes, wie oben ausgeführt, nicht zu.

b) Soweit der Kläger der Sache nach als Verfahrensmangel rügt, das Verwaltungsgericht hätte den Sachverhalt weiter aufklären und Beweis erheben müssen, kann das die Zulassung der Berufung ebenfalls nicht rechtfertigen.

Ein Gericht verletzt seine Aufklärungspflicht grundsätzlich dann nicht, wenn es von einer Beweiserhebung absieht, die eine anwaltlich vertretene Partei nicht ausdrücklich beantragt hat (ständige Rechtsprechung, vgl. etwa BVerwG, B.v. 16.4.2012 € 4 B 29.11 € BayVBl 2012, 640; BayVGH, B.v. 6.11.2012 € 6 ZB 12.187 € juris Rn. 19). Der durch Bevollmächtigte im Sinn von § 67 Abs. 2 Satz 2 Nr. 5 VwGO vertretene Kläger hätte in der mündlichen Verhandlung einen Beweisantrag (§ 86 Abs. 2 VwGO) zu Protokoll stellen können (vgl. § 105 VwGO i.V.m. § 160 Abs. 3 Nr. 2 ZPO); das ist jedoch ausweislich der Niederschrift über die mündliche Verhandlung vom 11. Oktober 2013 nicht geschehen. Die Aufklärungsrüge stellt kein Mittel dar, um Versäumnisse eines Verfahrensbeteiligten, vor allem das Unterlassen der Stellung von Beweisanträgen, zu kompensieren. Es ist auch nicht ersichtlich, inwiefern sich dem Verwaltungsgericht nach der dargestellten Rechtslage im Signaturgesetz eine weitere Aufklärung zu der vom Kläger aufgeworfenen Frage nach den Vertragsbedingungen anderer Anbieter von Signaturlösungen hätte aufdrängen sollen.

6. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47, § 52 Abs. 1 und 2 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO). Mit ihm wird das Urteil des Verwaltungsgerichts rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).






Bayerischer VGH:
Beschluss v. 24.09.2015
Az: 6 ZB 14.291


Link zum Urteil:
https://www.admody.com/urteilsdatenbank/bff8680473d4/Bayerischer-VGH_Beschluss_vom_24-September-2015_Az_6-ZB-14291


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