OVG Nordrhein-Westfalen:
Urteil vom 22. Juni 2009
Aktenzeichen: 16 A 3137/08

Tenor

Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Münster vom 24. Oktober 2008 wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die diese selbst trägt.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

Die Klägerin ist Mitglied des Beklagten. Sie wendet sich gegen die Beteiligung des Beklagten an einer Kapitalerhöhung bei der WestLB AG, deren Finanzierung durch Begebung einer Anleihe sowie die Bildung eines Reservefonds.

Die zuvor als Anstalt des öffentlichen Rechts betriebene Westdeutsche Landesbank Girozentrale wurde 2002 in die Landesbank Nordrhein-Westfalen (heute: NRW.BANK), eine Anstalt des öffentlichen Rechts, und eine Aktiengesellschaft, die WestLB AG, aufgespalten. Nach der Aufspaltung obliegen der WestLB AG die Aufgaben einer Sparkassenzentralbank und einer Kommunalbank. Daneben betreibt sie Bankgeschäfte aller Art. Das gesamte Grundkapital der WestLB AG hielt zunächst die Landesbank Nordrhein-Westfalen. Gewährträger der Landesbank Nordrhein-Westfalen waren das Land Nordrhein-Westfalen, der Beklagte, der Rheinische Sparkassen- und Giroverband sowie die Landschaftsverbände Rheinland und Westfalen-Lippe. Mit Ausnahme des Landes Nordrhein-Westfalen waren die Gewährträger berechtigt, aus dem Kreis der Gewährträger der Landesbank Nordrhein- Westfalen auszuscheiden und statt dessen einen dem Wert ihrer jeweiligen Gewährträgerschaft entsprechenden Anteil am Grundkapital der WestLB AG zu erwerben.

In den Jahren 2002 und 2003 wurden erhebliche finanzielle Probleme der WestLB AG bekannt. Das Institut erwirtschaftete 2002 einen Verlust von ca. 1,7 Mrd. EUR. 2003 wies es einen Fehlbetrag von 1,9 Mrd. EUR aus. Es war zu erwarten, dass die großen Ratingagenturen im Sommer 2004 ein Rating für die WestLB AG veröffentlichen würden, das die Bonität des Instituts nach Wegfall von Anstaltslast und Gewährträgerhaftung im Juli 2005 beschreiben sollte. Vor diesem Hintergrund berief der Vorstand des Beklagten eine außerordentliche Verbandsversammlung für den 21. April 2004 ein. Dieser schlug er vor, die Option einer Direktbeteiligung an der WestLB AG auszuüben und eine ausschließlich von den Sparkassen- und Giroverbänden getragene Kapitalerhöhung der WestLB AG um 1,5 Mrd. EUR durchzuführen. Zur Begründung führte er aus, es sei davon auszugehen, dass die WestLB AG ohne die Kapitalerhöhung ein A-Rating verfehlen werde. In diesem Fall drohten der Bank weitere Verluste, sinkende Geschäftsmöglichkeiten und eventuell ein Eingreifen der Bankenaufsicht. Es sei nicht auszuschließen, dass die westfälischlippischen Sparkassen in diesem Fall aufgrund ihrer Anstaltslast Kapitalzuführungen an die WestLB AG erbringen müssten.

Die außerordentliche Verbandsversammlung am 21. April 2004 stimmte der Wahrnehmung der Option einstimmig zu (Tagesordnungspunkt 2) und erklärte bei zwei Gegenstimmen - darunter die der Klägerin - und zwei Enthaltungen, sie stehe einer Beteiligung an einer Kapitalmaßnahme bei der WestLB AG grundsätzlich positiv gegenüber (Tagesordnungspunkt 3). Die ordentliche Verbandsversammlung am 16. Juni 2004 beschloss unter Tagesordnungspunkt 6 bei vier Gegenstimmen - darunter die der Klägerin - und drei Enthaltungen, dass der Beklagte sich mit der Hälfte an einer allein von ihm und dem Rheinischen Sparkassen- und Giroverband getragenen Kapitalerhöhung bei der WestLB AG mit einem Volumen von insgesamt 1,5 Mio. EUR beteiligen sollte. Der Anteil des Beklagten von 750 Mio. EUR sollte fremdfinanziert werden. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Beschluss der Verbandsversammlung (Bl. 146 Beiakte 3) Bezug genommen.

Am 29. Juni 2004 schloss der Beklagte mit dem Rheinischen Sparkassen- und Giroverband, den Landschaftsverbänden Rheinland und Westfalen-Lippe, dem Land Nordrhein-Westfalen, der NRW.BANK sowie der WestLB AG eine Vereinbarung, in der unter anderem die Durchführung der Kapitalerhöhung geregelt war. Zur Finanzierung seines Anteils an der Kapitalerhöhung begab der Beklagte eine Anleihe in Form einer Fremdschuldverschreibung mit einer Laufzeit bis 2014. Die Kosten dieser Fremdfinanzierung werden durch eine jährliche Umlage der Mitgliedssparkassen aufgebracht.

Der Vorstand des Beklagten berief für den 21. Juli 2004 eine weitere außerordentliche Verbandsversammlung ein. Dieser schlug er vor, zur Sicherung der Mitgliedssparkassen und der WestLB AG einen Reservefonds mit einem Gesamtvolumen von 500 Mio. EUR als unselbständiges Sondervermögen des Beklagten zu bilden. 250 Mio. EUR hiervon sollten durch jährliche Einzahlungen der WestLB AG und des Beklagten von jeweils 12,5 Mio. EUR aufgebracht werden. Im Übrigen war eine Nachschusspflicht der WestLB AG und des Beklagten für den Fall fehlender Barmittel vorgesehen. Die Bildung des Fonds sollte durch (die mit dem Vorschlag auch schon zur Beschlussfassung vorgelegte) Satzung erfolgen. Diese wies die Entscheidung über Hilfsmaßnahmen dem Reservefondsausschuss zu. Der Ausschuss sollte sich aus zehn Mitgliedern des Verbandsvorstands und dem Verbandsvorsteher des Beklagten sowie aus zwei Vertretern der WestLB AG zusammensetzen. Zur Finanzierung der Einzahlungen des Beklagten schlug der Vorstand eine jährliche Umlage der Mitgliedssparkassen vor. Zur Begründung legte der Vorstand dar, die Ratingagentur T. & Q. ´s habe ein Rating im mittleren A-Bereich für die WestLB AG nur für den Fall in Aussicht gestellt, dass seitens der Sparkassen- und Giroverbände ein „materiell unterlegtes Zeichen der Verbundenheit" erfolge. Der Präsident der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht habe eindringlich vor den Folgen einer Einstufung der WestLB AG unterhalb eines Ratings im A-Bereich gewarnt und für diesen Fall bankenaufsichtsrechtliche Maßnahmen ausdrücklich nicht ausgeschlossen. Wenn es hierzu komme, seien die Investitionen der nordrheinwestfälischen Sparkassen in die WestLB AG von insgesamt mehr als 2,4 Mrd. EUR massiv gefährdet. Von den zur Sicherung eines A- Ratings der WestLB AG in Betracht kommenden Maßnahmen sei die Bildung eines Reservefonds die günstigste. Als Gegenleistung hierfür sei eine Erhöhung der für sechs Jahre vereinbarten Vorzugsdividende auf die von den Sparkassen- und Giroverbänden gehaltenen Aktien an der WestLB AG in Aussicht gestellt worden. Die Verbandsversammlung am 21. Juli 2004 stimmte dem Beschlussvorschlag des Vorstands unter Tagesordnungspunkt 2 mit vier Gegenstimmen - darunter die der Klägerin - zu. Durch Vereinbarung der WestLB AG und ihrer Aktionäre vom 23. März 2005 wurde die Vorzugsdividende erhöht.

Für die fremdfinanzierte Kapitalerhöhung bei der WestLB AG forderte der Beklagte von der Klägerin eine Umlage von 25.567,40 EUR im Jahr 2004, von 307.029,38 EUR im Jahr 2005, von 309.159,13 EUR im Jahr 2006 und von 323.854,27 EUR im Jahr 2007. Die von der Klägerin verlangte Umlage zur Bedienung des Reservefonds betrug 74.860,15 EUR im Jahr 2004, 78.494,53 EUR im Jahr 2005, 77.822,25 EUR im Jahr 2006 und 34.689,26 EUR im Jahr 2007. Die Umlageforderungen für die Jahre 2004 und 2005 in Höhe von insgesamt 485.951,46 EUR beglich die Klägerin unter Vorbehalt. Für die folgenden Jahre leistete sie keine Zahlungen. Hinsichtlich der Umlageforderungen für das Jahr 2006 und eines Teils der Umlageforderungen für 2007 erklärte der Beklagte die Aufrechnung mit gegen ihn bestehenden Ansprüchen der Klägerin auf Ausschüttungen.

Am 20. Januar 2008 prognostizierte der Vorstand der WestLB AG einen Jahresverlust von ca. 1 Mrd. EUR für 2007. Zusätzlich seien nicht dauerhafte Wertminderungen in etwa gleicher Höhe zu berücksichtigen. Am 21. Januar 2008 beschlossen der Reservefondsausschuss des Beklagten und der Reservefondsausschuss des beim Rheinischen Sparkassen- und Giroverband gebildeten Reservefonds, der WestLB AG kurzfristige Hilfen in Höhe von bis zu 500 Mio. EUR zu gewähren. Hiervon entfiel auf die Klägerin ein Nachschuss von 3.653.934,88 EUR.

Bereits am 18. Dezember 2007 hat die Klägerin Klage erhoben. Zur Begründung hat sie im Wesentlichen ausgeführt, sie habe ein berechtigtes Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit der Beschlüsse, weil diese den Rechtsgrund für die vom Beklagten geforderten Umlagen darstellten. Beschlüsse der Verbandsversammlung des Beklagten seien für sie als Pflichtmitglied nur bindend, wenn sie rechtmäßig seien. Es bestünden Bedenken gegen die formelle Rechtmäßigkeit der auf den Verbandsversammlungen am 21. April 2004 und am 21. Juli 2004 gefassten Beschlüsse. Die Ladungsfrist von einem Monat sei nicht eingehalten und es sei nicht belegt, dass der Verbandsvorstand der Verkürzung der Ladungsfrist zugestimmt habe. Durch die beschlossenen Maßnahmen habe der Beklagte seinen gesetzlichen Aufgabenbereich überschritten. Ein Kapitalbedarf der WestLB AG habe nur bestanden, weil diese durch risikoreiche Tätigkeiten als Geschäftsbank Verluste erlitten habe. Es sei nicht Aufgabe des Beklagten gewesen, diese Verluste auszugleichen, die in keinem Zusammenhang zur Tätigkeit der WestLB AG als Sparkassenzentralbank oder Kommunalbank gestanden hätten. Die Beteiligung an einer zu einem solchen Zweck erfolgenden Kapitalerhöhung sei von der gesetzlichen Ermächtigung des Beklagten nicht gedeckt, Anteile an der WestLB AG zu erwerben. Etwas anderes ergebe sich nicht daraus, dass der Beklagte als Gewährträger für Verluste der WestLB AG habe in Anspruch genommen werden können. Ein solcher Haftungsfall habe nicht vorgelegen. Zudem wären die bei Eintritt des Haftungsfalls vom Beklagten zu tragenden finanziellen Belastungen wesentlich niedriger gewesen. Auch die Bildung des Reservefonds sei rechtswidrig gewesen. Die Satzung des Beklagten sehe die Bildung eines Stützungsfonds für die Mitgliedssparkassen vor. Der Reservefonds sei jedoch nicht für die Mitgliedssparkassen gebildet worden, sondern ausschließlich um ein positives Rating der WestLB AG zu erreichen. Die angefochtenen Maßnahmen schränkten ihre - der Klägerin - Möglichkeit unangemessen ein, als gemeindliches Wirtschaftsunternehmen eigenständige unternehmerische Entscheidungen zu treffen. Der Zahlungsanspruch ergebe sich daraus, dass sie aufgrund der Rechtswidrigkeit der Beschlüsse ohne Rechtsgrund geleistet habe.

Die Klägerin hat beantragt,

festzustellen, dass die in Umsetzung der Beschlüsse der Verbandsversammlung des Beklagten vom 21. April 2004 (dort: unter Tagesordnungspunkt 3) und 16. Juni 2004 (dort: unter Tagesordnungspunkt 6) erfolgte Beteiligung des Beklagten an einer Kapitalerhöhung bei der WestLB in Höhe von 750 Mio. EUR und deren Fremdfinanzierung sowie die Beschlüsse selbst rechtswidrig waren,

festzustellen, dass die in Umsetzung des Beschlusses der Verbandsversammlung des Beklagten vom 21. Juli 2004 (dort: zu Tagesordnungspunkt 2) erfolgte Bildung eines Reservefonds sowie der genannte Beschluss selbst rechtswidrig waren,

den Beklagten zu verurteilen, an sie 485.951,46 EUR nebst Zinsen in Höhe von acht Prozentpunkten über dem Basiszinssatz ab dem 21. Dezember 2007 zu zahlen.

Der Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung hat er vorgetragen, die Feststellungsanträge seien bereits unzulässig. Unabhängig hiervon seien die angegriffenen Maßnahmen nicht zu beanstanden. Die Beschlüsse seien ordnungsgemäß zustande gekommen. Die Maßnahmen dienten der Förderung des Sparkassenwesens und seien daher von seinem gesetzlichen Aufgabenkreis erfasst. Dass hierunter auch die Befugnis falle, sich am Grundkapital der WestLB AG zu beteiligen, folge aus der ihm gesetzlich eingeräumten Option einer solchen Beteiligung. An Kapitalerhöhungsmaßnahmen teilzunehmen, sei originäre Aufgabe eines Aktionärs. Bei der Auswahl der geeigneten Kapitalbeschaffungsmaßnahmen habe ihm ein großer Gestaltungsspielraum zugestanden. Mit welchen Mitteln er seine Aufgaben erfülle, liege in seinem Ermessen und entziehe sich grundsätzlich einer gerichtlichen Nachprüfung. Rechtlich untersagt seien Maßnahmen, die sachlich nicht vertretbar seien. Die Kapitalerhöhung sei jedoch sachgerecht gewesen. Dies gelte auch für die Fremdfinanzierung, weil sie die Eigenkapitalspielräume der Sparkassen nicht eingeengt habe. Eine unangemessene Einschränkung der Eigenständigkeit der Klägerin sei mit Blick auf den Anteil der Umlagen an ihrem Jahresüberschuss nicht erkennbar. Zudem sei eine Kompensation der Umlagezahlungen durch Ausschüttungen der WestLB AG erfolgt. Die Bildung des Reservefonds habe der Förderung des Sparkassenwesens und der Wettbewerbsfähigkeit der Sparkassen gedient. Mit dem Reservefonds sei nicht nur eine Sicherung der WestLB AG, sondern auch unmittelbar eine Sicherung der Mitgliedssparkassen beabsichtigt gewesen. Die Ratingstabilisierung der WestLB AG habe zu seinen Aufgaben als Aktionär gehört. Mit einem Rating unterhalb des A- Bereichs wäre die Bank längerfristig nicht überlebensfähig und die Kapitalinvestitionen der Sparkassen massiv gefährdet gewesen. Die Klägerin habe bereits deshalb keinen Anspruch auf Erstattung der von ihr erbrachten Umlagen, weil die zugrundeliegenden Beschlüsse rechtmäßig gewesen seien. Unabhängig hiervon setze die Erhebung einer Umlage materiell- rechtlich nur voraus, dass seine Erträge zur Deckung der Aufwendungen nicht ausreichten.

Mit Urteil vom 24. Oktober 2008 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt, die Klage sei mangels Klagebefugnis der Klägerin bereits unzulässig, soweit sie auf die Feststellung der Rechtswidrigkeit der Beschlüsse der Verbandsversammlungen gerichtet sei. Im Übrigen sei die Feststellungsklage zulässig, aber nicht begründet. Die Umsetzung der Beschlüsse sei rechtmäßig und verletze die Klägerin nicht in ihren Rechten. Bei der Beurteilung, ob bestimmte Maßnahmen das Sparkassenwesen fördern würden, stehe dem Beklagten eine gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbare Einschätzungsprärogative zu. Die gerichtliche Überprüfung sei darauf beschränkt, ob das vom Beklagten bei der Beschlussfassung angenommene Szenario der wirtschaftlichen Entwicklung plausibel erscheine und die Maßnahmen nicht offensichtlich ungeeignet gewesen seien, die erwarteten wirtschaftlichen Rahmenbedingungen zugunsten der Verbandsmitglieder zu beeinflussen. Die Einschätzung, dass die WestLB ohne A-Rating weitere Verluste erwirtschaftet hätte, sei in sich schlüssig und ohne weiteres nachvollziehbar. Angesichts dessen sei eine Kapitalerhöhung nicht offensichtlich ungeeignet gewesen, die Rahmenbedingungen für die Mitgliedssparkassen zu verbessern. Die Beteiligung des Beklagten an der Kapitalerhöhung habe nicht den Wertungen des Gesetzgebers bei der Neuregelung des öffentlichen Bankensektors widersprochen. Auch die Entscheidung, die Kosten der Kapitalerhöhung fremdzufinanzieren, sei vom Gestaltungsspielraum des Beklagten gedeckt. Die Bildung des Reservefonds sei ebenfalls nicht offensichtlich ungeeignet, die wirtschaftlichen Rahmenbedingungen für die Mitgliedssparkassen zu verbessern. Ein unangemessener Eingriff in die Kompetenzen der Entscheidungsorgane der Klägerin und in ihre Eigenständigkeit als gemeindliches Wirtschaftsunternehmen liege nicht vor. Aus den dargelegten Gründen bestehe auch kein Anspruch auf Erstattung der gezahlten Umlagen. Außerdem seien die Umlagebescheide bestandskräftig und der Einwand einer rechtswidrigen Aufgabenwahrnehmung gegen sie ohnehin nicht möglich.

Am 8. Dezember 2008 hat die Klägerin die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung gegen das ihr am 10. November 2008 zugestellte Urteil eingelegt. Zur Begründung wiederholt und vertieft sie ihr bisheriges Vorbringen und führt ergänzend aus: Die Klage sei auch insoweit zulässig, als sie auf die Feststellung der Rechtswidrigkeit der Beschlüsse der Verbandsversammlungen gerichtet sei. Sie habe ein schützenswertes Interesse daran, dass schon der Rechtsschein einer möglichen Grundlage für Umsetzungsmaßnahmen beseitigt werde. Gegen die formelle Rechtmäßigkeit der auf den Verbandsversammlungen am 21. April 2004 und am 21. Juli 2004 gefassten Beschlüsse spreche, dass es sich um nichtöffentliche Sitzungen gehandelt habe, zu denen jedoch zahlreiche Gäste begrüßt worden seien. Ob die Tätigkeit eines öffentlichrechtlichen Zweckverbands von dessen Aufgabenkreis gedeckt ist, habe das Verwaltungsgericht vollumfänglich zu prüfen. Eine gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbare Einschätzungsprärogative stehe dem Zweckverband nicht zu, zumal die Verbandsversammlung keine besondere Sachkunde besitze. Nur ein Drittel ihrer Mitglieder, nämlich die Vorstandsmitglieder der Sparkassen, sei von Berufs wegen in Finanzwirtschaft und Sparkassenwesen kompetent. Der Rest bestehe aus Mitgliedern der Vertretungen der Träger und Hauptverwaltungsbeamten der Träger. Die beschlossenen Maßnahmen seien nicht von der Aufgabe des Beklagten gedeckt, das Sparkassenwesen zu fördern. Diese Aufgabe umfasse nur Serviceleistungen wie Beratung, Unterstützung des Erfahrungsaustauschs und Vertretung der gemeinsamen Interessen. Etwas anderes ergebe sich nicht daraus, dass der Gesetzgeber dem Beklagten ermöglicht habe, sich an der WestLB AG zu beteiligen. Die Kapitalmaßnahme sei von diesem Aufgabenkreis des Beklagten nicht gedeckt, weil sie dazu gedient habe, aus der Tätigkeit der WestLB als Geschäftsbank entstandene Verluste auszugleichen. Für die Kapitalmaßnahme fehle zudem eine gesetzliche Grundlage. Eine solche sei allenfalls für Sanierungsmaßnahmen anzunehmen, die dem Ausgleich von Verlusten dienten, die durch die Wahrnehmung öffentlichrechtlicher Aufgaben entstanden seien. Durch die Maßnahmen werde die Kompetenz der zuständigen Organe der Mitgliedssparkassen unangemessen ausgehöhlt. Dies stelle einen Eingriff in die ununterbrochene Legitimationskette und damit einen Verstoß gegen das Demokratieprinzip dar. Der Rückzahlung stünden keine bestandskräftigen Umlagebescheide entgegen. Es sei bereits fraglich, ob der Beklagte überhaupt berechtigt sei, Umlagen durch Erlass von Verwaltungsakten geltend zu machen.

Die Klägerin beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Münster vom 24. Oktober 2008 zu ändern und

festzustellen, dass die in Umsetzung der Beschlüsse der Verbandsversammlung des Beklagten vom 21. April 2004 (dort: unter Tagesordnungspunkt 3) und 16. Juni 2004 (dort: unter Tagesordnungspunkt 6) erfolgte Beteiligung des Beklagten an einer Kapitalerhöhung bei der WestLB in Höhe von 750 Mio. EUR und deren Fremdfinanzierung sowie die Beschlüsse selbst rechtswidrig waren,

festzustellen, dass die in Umsetzung des Beschlusses der Verbandsversammlung des Beklagten vom 21. Juli 2004 (dort: zu Tagesordnungspunkt 2) erfolgte Bildung eines Reservefonds sowie der genannte Beschluss selbst rechtswidrig waren,

den Beklagten zu verurteilen, an sie 485.951,46 EUR nebst Zinsen in Höhe von acht Prozentpunkten über dem Basiszinssatz ab dem 21. Dezember 2007 zu zahlen.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Zur Begründung führt er in Ergänzung seines erstinstanzlichen Vortrags aus, die Feststellungsklage sei insgesamt unzulässig. Die Maßnahmen seien bereits umgesetzt, so dass ein Feststellungsinteresse nur gegeben sei, wenn Wiederholungsgefahr bestehe oder ein Rehabilitationsinteresse bejaht werden könne. Eine hier allein in Betracht kommende Wiederholungsgefahr sei nicht hinreichend konkret. Ob die gegenwärtige Situation an den Finanzmärkten im Allgemeinen und die Diskussion um die WestLB AG im Besonderen weitere Kapitalmaßnahmen erforderlich machten, sei offen. Außerdem bestehe aufgrund des zwischenzeitlich erlassenen Finanzmarkstabilisierungsgesetzes eine andere rechtliche Situation. Die Klage sei aber jedenfalls unbegründet. Die Beschlüsse der Verbandsversammlungen am 21. April 2004 und am 21. Juli 2004 seien formell ordnungsgemäß zustande gekommen. Der Verbandsvorstand habe den Verkürzungen der Ladungsfristen für die Verbandsversammlungen zugestimmt. Die Teilnahme von Gästen widerspreche nach der Satzung des Beklagten nicht der Durchführung als nichtöffentliche Versammlungen. Die Entscheidung, mit welchen Mitteln der Beklagte seine ihm gesetzlich zugewiesenen Aufgaben erfüllt, enthalte in erheblichem Umfang prognostische Elemente und sei nur eingeschränkt gerichtlich überprüfbar. Die Verbandsversammlung besitze insoweit eine besondere Kompetenz. Die Personen, die ihr neben den Vorstandsvorsitzenden der Mitgliedssparkassen angehörten, seienMitglieder der Verwaltungsräte und der Kreditausschüsse der Sparkassen. Nicht jede Maßnahme zum Nachteil von Sparkassen sei aufgrund der hiermit verbundenen finanziellen Belastung per se unzulässig. Eine rechtliche Grenze sei erst erreicht, wenn die finanziellen Belastungen so hoch seien, dass die Entscheidungsspielräume der Geschäftsleiter substanziell eingeschränkt würden. Das sei hier nicht der Fall. In der mündlichen Verhandlung hat der Beklagte ausgeführt, der Reservefonds sei als nicht rechtsfähiges Sondervermögen eine organisatorisch verselbständigte Vermögensmasse. Der Reservefondsausschuss sei Organ des Reservefonds. Er - der Beklagte - dürfe aufgrund seiner Organisationsgewalt Organe bilden, die im Sparkassengesetz nicht genannt seien. Der Übertragung von Entscheidungsbefugnissen auf den Reservefondsausschuss stehe die sogenannte Wesentlichkeitstheorie nicht entgegen. Diese sei für das Verhältnis zwischen Legislative und Exekutive entwickelt worden und gelte für das Verhältnis zwischen Sparkassenverbänden und den von ihnen gebildeten Reservefonds nicht. Zudem sei zweifelhaft, ob der Reservefondsausschuss in diesem Sinne wesentliche Entscheidungen treffe.

Die Beigeladene stellt keinen Antrag.

Sie nimmt auf das Vorbringen der Klägerin zur Rechtswidrigkeit der Bildung des Reservefonds Bezug. Ergänzend macht sie geltend, die Satzung des Reservefonds sei rechtswidrig, weil der Beklagte nicht berechtigt gewesen sei, durch die Bildung des Reservefondsausschusses ein weiteres Verbandsorgan zu schaffen, das im Sparkassengesetz und der Satzung des Beklagten nicht vorgesehen sei. Unabhängig hiervon müsse gewährleistet sein, dass alle wesentlichen Entscheidungen des Beklagten durch die Verbandsversammlung als das Verbandsorgan getroffen würden, an dessen Willensbildungsprozess sämtliche Mitgliedssparkassen beteiligt seien. Die Übertragung weitreichender Entscheidungsbefugnisse auf den Reservefondsausschuss sei hiermit nicht vereinbar. Zudem widerspreche es der Stellung des Reservefonds als Sondervermögen des Beklagten, dass Vertreter der WestLB AG im Reservefondsausschuss an seinen Entscheidungen mitwirkten.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird ergänzend auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Gründe

Die Berufung der Klägerin ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage insgesamt zu Recht abgewiesen.

Die Feststellungsklage (Klageanträge zu 1. und 2.) ist jedenfalls unbegründet. Ob die Klage insoweit schon ganz oder teilweise unzulässig ist, kann offen bleiben. Dadurch entsteht den Beteiligten kein Nachteil.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 21. November 1967 - IB 91.67 -, juris Rdnr. 3 (= BayVBl 1968, 214); BFH, Beschluss vom 11. Februar 1987 - II B 140/86 -, juris Rdnr. 8 (= BFHE 148, 494); BGH, Urteil vom 10. Juli 1987 - V ZR 285/85 -, juris Rdnr. 11 (= BGHZ 101, 290); Bay. VGH, Urteil vom 27. März 1987 - 11 B 83 A.2132 -, BayVBl 1988, 212; Kopp/Schenke, VwGO, 15. Aufl. (2007), vor § 40 Rdnr. 10.

Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Feststellung, dass die Beschlüsse der Verbandsversammlungen des Beklagten bzw. die in ihrer Umsetzung getroffenen Maßnahmen rechtswidrig waren. Weder die Beteiligung des Beklagten an der Kapitalerhöhung bei der WestLB AG und deren Fremdfinanzierung (Beschlüsse der Verbandsversammlungen vom 21. April 2004 und vom 16. Juni 2004 bzw. deren Umsetzung) noch die Bildung eines Reservefonds (Beschluss der Verbandsversammlung vom 21. Juli 2004 bzw. seine Umsetzung) sind rechtlich zu beanstanden. Sie entsprechen den Vorgaben des bei Fassung der Beschlüsse und deren Umsetzung geltenden Gesetzes über die Sparkassen sowie über die Landesbank Nordrhein-Westfalen und Sparkassen- und Giroverbände vom 18. Oktober 2002 (Sparkassengesetz - SpkG 2002). Verstöße gegen die seinerzeit geltende Satzung des Beklagten vom 20. Juni 2000 (Satzung 2000) liegen ebenfalls nicht vor.

Die Beschlüsse sind formell nicht zu beanstanden. Die außerordentlichen Verbandsversammlungen des Beklagten am 21. April 2004 und am 21. Juli 2004 wurden ordnungsgemäß einberufen. Die in § 7 Abs. 2 Satz 1 der Satzung 2000 grundsätzlich vorgesehene Einladungsfrist von einem Monat wurde zulässigerweise nach § 7 Abs. 2 Satz 2 der Satzung 2000 abgekürzt. Die hierfür erforderlichen Voraussetzungen - besondere Dringlichkeit sowie ein Beschluss des Verbandsvorstands - lagen vor. Die besondere Dringlichkeit ergab sich daraus, dass die ins Auge gefassten Maßnahmen kurzfristig erfolgen mussten, um Einfluss auf das für den Sommer 2004 angekündigte Rating der WestLB AG nehmen zu können. Der Verbandsvorstand hat die Verkürzung der Einladungsfrist für die Verbandsversammlung am 21. April 2004 auf seiner Sitzung am 31. März 2004 beschlossen (S. 13 der Ergebnisniederschrift, Beiakte 8, Anlage B 2). Für die Verbandsversammlung am 21. Juli 2004 hat er einen entsprechenden Beschluss auf seiner Sitzung am 1. Juli 2004 gefasst (S. 12 der Ergebnisniederschrift, Beiakte 8, Anlage B 4).

Gegen den Teilnehmerkreis der außerordentlichen Verbandsversammlungen am 21. April 2004 und am 21. Juli 2004 bestehen ebenfalls keine durchgreifenden Bedenken. Nach § 7 Abs. 4 Satz 1 der Satzung 2000 waren die Sitzungen der Verbandsversammlung nicht öffentlich. Dem stand die Anwesenheit von Gästen jedoch nicht entgegen. Das vorsitzende Mitglied der Versammlung konnte nach § 7 Abs. 4 Satz 2 der Satzung 2000 Dritten die Teilnahme gestatten. Von dieser Möglichkeit hat es zumindest konkludent Gebrauch gemacht, als es Gäste begrüßte.

Die Beschlüsse der Verbandsversammlungen bzw. die zu ihrer Umsetzung getroffenen Maßnahmen sind auch materiell nicht zu beanstanden. Sie stehen im Einklang mit den gesetzlichen Vorgaben, maßgeblich mit § 49 SpkG 2002, sowie mit den Regelungen in der Satzung 2000. Der Beklagte durfte als Aktionär der WestLB AG Maßnahmen zur Verbesserung ihrer wirtschaftlichen Situation ergreifen. Er hat dadurch keine Ziele verfolgt, die nicht von seinem Aufgabenbereich gedeckt gewesen wären. Der Beklagte war zu den konkreten Maßnahmen der fremdfinanzierten Kapitalerhöhung und der Bildung eines Reservefonds grundsätzlich berechtigt. Er durfte sie 2004 als geeignet ansehen, seine Ziele zu erreichen. Er hat sich damals auch im Übrigen für diese und gegen andere Maßnahmen entschieden, ohne damit seine Einschätzungsprärogative bzw. seinen Beurteilungsspielraum zu verlassen.

Das Handeln der Verwaltung ist von den Gerichten grundsätzlich in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht vollständig nachzuprüfen. Ausnahmsweise kann der Gesetzgeber der Verwaltung jedoch die Letztentscheidungsbefugnis über die Konkretisierung und Individualisierung eines unbestimmten Rechtsbegriffs auf Tatbestandsseite einräumen (sogenannte Einschätzungsprärogative bzw. Beurteilungsspielraum).

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. April 1991 - 1 BvR 419/81 u. a. -, juris Rdnr. 45 ff. (= BVerfGE 84, 34); BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2007 - 3 C 8.06 -, juris Rdnr. 26 (= BVerwGE 129, 27); Jestaedt, in: Erichsen/Ehlers, Allgemeines Verwaltungsrecht, 13. Aufl. (2005), § 10 Rdnr. 44 ff., jeweils m. w. N.

Eine solche Möglichkeit ist insbesondere für Verwaltungsentscheidungen anerkannt, die auf Prognosen und Abwägungen beruhen und eine Bewertung politischer, wirtschaftlicher, sozialer und kultureller Gesamtzusammenhänge erfordern.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 13. September 2005 - 2 WD 31.04 -, juris Rdnr. 100 (= DÖV 2006, 913) (Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit); vom 7. Oktober 1988 - 7 C 65.87 -, juris Rdnr. 38 (= BVerwGE 80, 279) (Güterfernverkehrsrecht); vom 15. April 1988 - 7 C 94.86 -, juris Rdnr. 12 (= BVerwGE 79, 208) (öffentliches Verkehrsinteresse beim Taxenverkehr); vom 24. April 1987 - 7 C 12.85 -, juris Rdnr. 14 (= NJW 1988, 276) (regionalwirtschaftliche Gegebenheiten im Investitionszulagenrecht); vom 22. Februar 1972 - I C 24.69 -, juris Rdnr. 17 (= BVerwGE 39, 329) (wirtschaftliche Betätigung von Gemeinden); OVG NRW, Beschluss vom 1. April 2008 - 15 B 122/08 -, www.nrwe.de (Rechtsprechungsdatenbank des Landes Nordrhein- Westfalen) Rdnr. 79 ff. (wirtschaftliche Betätigung von Gemeinden); VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 13. Dezember 2002 - 1 S 2480/02 -, juris Rdnr. 13 (= NVwZ-RR 2003, 653) (Zuweisung von Übertragungskapazitäten); Bay. VGH, Urteil vom 8. November 1995 - 4 B 95.1221 -, juris Rdnr. 11 (= BayVBl 1996, 176) (Funktionsfähigkeit des öffentlichen Rettungsdienstes).

Es spricht für die Einräumung einer Einschätzungsprärogative, wenn die Entscheidung selbst oder eine wesentliche Mitwirkung an dieser einem weisungsfreien Gremium übertragen ist, das interessenpluralistisch und/oder aufgrund besonderer Sachkunde der Mitglieder zusammengesetzt ist.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2007 - 3 C 8.06 -, juris Rdnr. 27 (= BVerwGE 129, 27); Urteil vom 3. März 1987 - 1 C 16.86 -, juris Rdnr. 11 (= BVerwGE 77, 75); VGH Bad.- Württ., Beschluss vom 13. Dezember 2002 - 1 S 2480/02 -, juris Rdnr. 13 (= NVwZ-RR 2003, 653).

Soweit eine Einschätzungsprärogative besteht, hat das Gericht die Behördenentscheidung nur daraufhin zu überprüfen, ob die Behörde den maßgeblichen Sachverhalt zutreffend und vollständig ermittelt sowie die entscheidungserheblichen Gesichtpunkte erkannt hat und ob ihre Prognose über den möglichen Verlauf der Entwicklung fehlerhaft ist.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. September 2005 - 2 WD 31.04 -, juris Rdnr. 100 (= DÖV 2006, 913); Urteil vom 15. April 1988 - 7 C 94.86 -, juris Rdnr. 12 (= BVerwGE 79, 208); VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 13. Dezember 2002 - 1 S 2480/02 -, juris Rdnr. 13 (= NVwZ-RR 2003, 653); Bay. VGH, Urteil vom 8. November 1995 - 4 B 95.1221 -, juris Rdnr. 11 (= BayVBl 1996, 176).

Nach diesen Kriterien unterliegt es voller gerichtlicher Kontrolle, ob die Maßnahmen nach den mit ihnen verfolgten Zielen vom Aufgabenbereich des Beklagten gedeckt sind und ob der Beklagte grundsätzlich zum Einsatz der gewählten Mittel berechtigt ist. Insoweit bedarf es keiner Wertungsentscheidungen. Die vorzunehmende Auslegung der in den gesetzlichen und satzungsmäßigen Aufgaben- und Befugnisnormen verwandten unbestimmten Rechtsbegriffe ist originäre Aufgabe der Verwaltungsgerichte.

Demgegenüber steht dem Beklagten eine gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbare Einschätzungsprärogative zu, ob er überhaupt zur Erreichung der von seinem Aufgabenbereich gedeckten Ziele tätig werden will, welche Mittel zur Erreichung der Ziele geeignet sind und welche von mehreren zur Verfügung stehenden Mitteln zur Anwendung gelangen sollen. Diese Entscheidungen sind typischerweise von wirtschaftlichen und politischen Prognosen und Abwägungen abhängig, die einer uneingeschränkten gerichtlichen Kontrolle entgegenstehen. Um diese Entscheidungen sachgerecht treffen zu können, bedarf es genauer Analysen nicht nur der Interessen, Ertragslage, künftigen Geschäftsentwicklung und finanziellen Möglichkeiten der Mitgliedssparkassen. Zusätzlich sind die gesamtwirtschaftliche Situation, die Lage an den Finanzmärkten sowie die (kommunal-) politischen Folgen der gegebenen Handlungsmöglichkeiten in den Blick zu nehmen.

Für die Annahme einer gerichtlich nur beschränkt überprüfbaren Einschätzungsprärogative spricht zudem, dass nach der internen Organisation des Beklagten die wesentlichen und grundsätzlichen Entscheidungen - wie auch die hier in Rede stehenden Beschlüsse - in die Zuständigkeit der Verbandsversammlung fallen (§ 6 der Satzung 2000). Die Verbandsversammlung ist ein weisungsfreies Gremium, das interessenpluralistisch und/oder aufgrund besonderer Sachkunde der Mitglieder zusammengesetzt ist. Ihre Mitglieder handeln nach ihrer freien, nur durch die Rücksicht auf das öffentliche Wohl und die Aufgaben des Verbands bestimmten Überzeugung. Sie sind an Weisungen nicht gebunden (§ 7 Abs. 5 der Satzung 2000). Die pluralistische Zusammensetzung der Verbandsversammlung wird durch § 5 Abs. 2 der Satzung 2000 gewährleistet. Hiernach setzt sie sich aus je drei Vertretern aller Mitgliedssparkassen des Beklagten zusammen. Die Vertreter verfügen aufgrund ihrer verschiedenen Funktionen innerhalb der Sparkassen (als Vorstandsvorsitzende, Mitglieder des Verwaltungsrats bzw. des Kreditausschusses) über unterschiedliche Erfahrungen. Zum Teil gehören sie als Hauptverwaltungsbeamte bzw. als Mitglied der Vertretung des Gewährträgers auch dem politischen Raum an. Entgegen der Ansicht der Klägerin bewirkt diese Zusammensetzung eine besondere Sachkunde der Verbandsversammlung. Sämtliche Mitglieder der Verbandsversammlung sind in herausgehobenen Funktionen in den Mitgliedssparkassen tätig. Die Vorstandsvorsitzenden besitzen aufgrund dieser hauptberuflichen Tätigkeit besondere Sachkunde in Finanzwirtschaft und Sparkassenwesen. Die übrigen Mitglieder der Verbandsversammlung, die in diesen Bereichen meist keine Ausbildung besitzen, bringen demgegenüber die vom Satzungsgeber gewollte Fachkunde in anderen Bereichen mit. Sie verfügen über die für sachgerechte Entscheidungen der Verbandsversammlung erforderlichen Kenntnisse und Erfahrungen in politischen und Verwaltungsangelegenheiten.

Vom Aufgabenbereich des Beklagten ist zunächst das mit der Beteiligung an der Kapitalerhöhung bei der WestLB AG verfolgte Ziel gedeckt, in einer für die WestLB AG schwierigen wirtschaftlichen Situation die Grundlage für eine positive Entwicklung des Unternehmens zu schaffen. Was die Kapitalerhöhung im Einzelnen bewirken sollte, lässt sich der Vorlage zu Tagesordnungspunkt 3 der Verbandsversammlung am 21. April 2004 (Bl. 22 Beiakte 3) entnehmen: Es sollte erreicht werden, dass die WestLB AG bei der Bewertung ihrer Bonität nach Wegfall von Anstaltslast und Gewährträgerhaftung ein Rating im A- Bereich erhielt, um die bei einer schlechteren Bewertung befürchteten Konsequenzen abzuwenden. Für den Fall, dass ein A-Rating verfehlt worden wäre, erwartete der Beklagte weitere Verluste der WestLB AG, sinkende Geschäftsmöglichkeiten sowie ein Eingreifen der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht. Wenn nicht schnell geeignete Maßnahmen ergriffen würden, sah der Beklagte eine Inanspruchnahme aufgrund seiner gesetzlich angeordneten Haftung für Verbindlichkeiten der WestLB AG nicht als ausgeschlossen an.

Zur Gewährträgerhaftung vgl. Art. 1 § 11 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 3 § 59 Abs. 5 und Abs. 6 des Gesetzes zur Neuregelung der Rechtsverhältnisse der öffentlichrechtlichen Kreditinstitute in Nordrhein-Westfalen vom 2. Juli 2002 - Neuregelungsgesetz -. Mit dem Tag der Eintragung der Umwandlung der WestLB AG in eine Aktiengesellschaft wurden Art. 3 § 59 Abs. 5 und Abs. 6 Neuregelungsgesetz nach Art. 1 § 1 Abs. 3 Satz 2 Neuregelungsgesetz als § 39 Abs. 5 und Abs. 6 in das Sparkassengesetz übernommen.

Als Aktionär der WestLB AG Maßnahmen zur Verbesserung der wirtschaftlichen Situation des Instituts zu ergreifen, war vom gesetzlichen Aufgabenbereich des Beklagten gedeckt. Nach § 49 SpkG 2002 hat der Beklagte unter anderem - die weiteren in dieser Vorschrift genannten Aufgabenbereiche kommen ersichtlich nicht in Betracht - die Aufgabe, das Sparkassenwesen zu fördern. Entgegen der Ansicht der Klägerin ist der Beklagte aufgrund dieser Aufgabenzuweisung nicht nur berechtigt, Serviceleistungen für die Mitgliedssparkassen zu erbringen, indem er sie berät, den Erfahrungsaustausch unterstützt und ihre gemeinsamen Interessen vertritt. Die Förderung des Sparkassenwesens umfasst derartige Tätigkeiten, ist aber nicht hierauf beschränkt. Vielmehr hat der Gesetzgeber dem Beklagten durch Art. 3 § 59 Abs. 5 Neuregelungsgesetz,

mit dem Tag der Eintragung der Umwandlung der WestLB AG § 39 Abs. 5 SpkG 2002,

ausdrücklich die Möglichkeit eingeräumt, sich als Aktionär an der WestLB AG zu beteiligen. Dies entspricht den traditionellen Befugnissen der Sparkassen- und Giroverbände. Bereits die Satzung des Beklagten vom 28. August 1950,

MinBl. 1950, Spalte 815,

regelte in § 5 einen über die von der Klägerin als zulässig angesehenen Serviceleistungen hinausgehenden Aufgabenbereich und sah in § 6 die Möglichkeit vor, dass sich der Verband an Rechtspersonen des öffentlichen und privaten Rechts beteiligt. Entsprechende Regelungen enthielten §§ 5 und 6 der Satzung des Rheinischen Sparkassen- und Giroverbandes vom 15. Januar 1951.

MinBl. 1951, Spalte 30.

Diesen Rechtszustand wollte der Gesetzgeber bestätigen, als er in §§ 43 ff. des Sparkassengesetzes vom 7. Januar 1958,

GVBl. 1958, S. 5,

die Tätigkeit der Sparkassen- und Giroverbände regelte und ihnen in § 45 unter anderem die Aufgabe zuwies, das Sparkassenwesen zu fördern.

Vgl. LT-Drs. 3/430, S. 32.

Dementsprechend hat er - unter Beibehaltung dieser Aufgabenzuweisung - stets eine Beteiligung der Sparkassen- und Giroverbände am Stammkapital der bis 2002 als Anstalt des öffentlichen Rechts geführten WestLB gebilligt.

Vgl. § 37 des Sparkassengesetzes vom 10. Juli 1970, §§ 38, 39 des Sparkassengesetzes vom 2. Juli 1975, §§ 39, 41 des Sparkassengesetzes vom 25. Januar 1995.

Auch das Schrifttum sieht eine solche Beteiligung als zulässig an, vgl. Böhm, Die Inanspruchnahme von Sparkassen für Verbandslasten, DÖV 2008, 547 (549); Gerick; Die Beteilung der Sparkassen- und Giroverbände an den Landesbanken (1996), S. 36 f.; Heinevetter, Sparkassengesetz Nordrhein-Westfalen, 2. Aufl. (Stand: August 1992), § 47 Anm. 2; Schlierbach, Das Sparkassenrecht in der Bundesrepublik Deutschland, 5. Aufl. (2003), S. 294.

Wenn das Sparkassengesetz und in seiner Ausfüllung auch die Satzung des Beklagten (vgl. § 2 Abs. 5 der Satzung 2000) dem Beklagten die Möglichkeit einräumen, sich an der WestLB AG zu beteiligen, umfasst diese Ermächtigung grundsätzlich zugleich das Recht, die Befugnisse eines Aktionärs wahrzunehmen. Dies gilt jedenfalls für die hier in Rede stehende Inanspruchnahme aktienrechtlicher Möglichkeiten, um den Fortbestand des Unternehmens zu sichern. Entgegen der Ansicht der Klägerin ist insoweit unerheblich, was Ursache für die wirtschaftlichen Schwierigkeiten der WestLB AG war. Der Beklagte war nicht deshalb daran gehindert, die WestLB AG zu unterstützen, weil die angefallenen Verluste bei deren Tätigkeit als Geschäftsbank und nicht in Wahrnehmung öffentlichrechtlicher Aufgaben im engeren Sinne entstanden waren. Jedenfalls wenn es - wie hier - um den Fortbestand der WestLB AG insgesamt geht, verbietet es sich, die Tätigkeitsbereiche des Unternehmens getrennt zu betrachten. Die Folgen einer weiteren Verschlechterung der Ertragslage bei der WestLB AG wären nicht auf die Tätigkeit des Instituts als Geschäftsbank beschränkt gewesen. Die WestLB AG hätte auch ihre Aufgaben als Sparkassenzentralbank und Kommunalbank wenn überhaupt, nur noch zu deutlich schlechteren Konditionen wahrnehmen können. Ging es damit aber auch und vor allem darum, die WestLB AG als Sparkassenzentralbank zu erhalten, konnte sich schon allein deshalb die Beteiligung des Beklagten an der WestLB AG nicht in eine unzulässige Beteiligung an einer bloßen Geschäftsbank umwandeln. Für seine gegenteilige Auffassung hat der Vorstandsvorsitzende der Klägerin in der mündlichen Verhandlung nichts dafür vorgetragen, dass das erklärte Ziel des Beklagten bloß vorgeschoben gewesen sein könnte.

Der Beklagte war als Aktionär der WestLB AG grundsätzlich berechtigt, sich zur Verbesserung der wirtschaftlichen Situation des Unternehmens an einer Kapitalerhöhung zu beteiligen. Dies ist originäre Aufgabe der Aktionäre einer Aktiengesellschaft (vgl. § 186 Abs. 1 AktG). Einer über die Aufgabenzuweisung durch § 49 SpkG 2002 hinausgehenden gesetzlichen Ermächtigung bedurfte der Beklagte hierzu nicht. Angesichts der sich aus dem Aktiengesetz ergebenden Befugnisse von Aktionären hätte der Gesetzgeber vielmehr besondere Regelungen schaffen müssen, wenn er eine Teilnahme des Beklagten an Kapitalerhöhungen generell hätte ausschließen oder einschränken wollen. Derartige Einschränkungen enthält das Sparkassenrecht nicht. Der Beklagte ist von Gesetzes wegen nicht verpflichtet, sich nur an Kapitalerhöhungen zu beteiligten, die aufgrund von Verlusten der WestLB AG bei der Wahrnehmung ihrer im engeren Sinne öffentlichrechtlichen Aufgaben erforderlich sind und an denen alle Aktionäre der WestLB AG entsprechend ihrer bisherigen Anteile an dem Unternehmen mitwirken. Auch ergibt sich aus § 39 Abs. 5 SpkG 2002 entgegen der Auffassung der Klägerin nicht, dass der Beklagte darauf beschränkt gewesen wäre, einen dem Wert seiner Gewährträgerschaft an der Landesbank Nordrhein- Westfalen entsprechenden Anteil am Grundkapital der WestLB AG zu erwerben bzw. zu halten. § 39 Abs. 5 SpkG 2002 normiert lediglich die Bedingungen, zu denen die bisherigen Gewährträger (mit Ausnahme des Landes Nordrhein-Westfalen) aus dem Kreis der Gewährträger der Landesbank ausscheiden und sich erstmals direkt an der WestLB AG beteiligen können. Die Vorschrift sagt jedoch nichts darüber aus, welche Befugnisse ein ausgeschiedener Gewährträger künftig als Aktionär der WestLB AG hat. Für eine solche Regelung bestand in diesem Zusammenhang auch kein Bedürfnis, weil die sich aus Art. 1 § 11 Neuregelungsgesetz ergebende Haftung für Verbindlichkeiten der WestLB AG durch das Ausscheiden aus dem Kreis der Gewährträger nicht berührt wird (§ 39 Abs. 6 Satz 2 SpkG 2002). Umgekehrt ist mit der Stellung als Aktionär keine weitergehende Haftung verbunden.

Die Entscheidung des Beklagten, zur Unterstützung der WestLB AG tätig zu werden und sich zu diesem Zweck mit 750 Mio. EUR an einer Kapitalerhöhung zu beteiligen, war von seiner Einschätzungsprärogative gedeckt. Der Beklagte hat den Sachverhalt fehlerfrei ermittelt und die entscheidungserheblichen Gesichtspunkte erkannt. Seine Erwartung, dass die WestLB AG ein A-Rating benötigte, um sinkende Geschäftsmöglichkeiten und weitere Verluste zu vermeiden, war vertretbar. Gleiches gilt für die Einschätzung, dass bei einem schlechteren Rating ein Eingreifen der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht sowie möglicherweise seine Inanspruchnahme als Gewährträger im Raum standen. Die Kapitalerhöhung war nicht offensichtlich ungeeignet, um ein A-Rating der WestLB AG zu erreichen und die andernfalls möglichen Konsequenzen abzuwenden.

Sich nach Abwägung aller Vor- und Nachteile für die Beteiligung an einer Kapitalerhöhung zu entscheiden, war vertretbar. Hierbei hatte der Beklagte nicht nur die von der Klägerin hervorgehobenen finanziellen Belastungen des Verbands und seiner Mitgliedssparkassen durch die Kapitalerhöhung sowie die Ursachen für die Verluste der WestLB AG in den Blick zu nehmen. Zu berücksichtigen war auch die nachvollziehbare Prognose, dass unterlassene Hilfsmaßnahmen höhere Refinanzierungskosten der Sparkassen hätten nach sich ziehen können. Weitere finanzielle Belastungen hätten bei einer Inanspruchnahme als Gewährträger entstehen können. Im ungünstigsten Fall hätte es zur Abwicklung der WestLB AG und damit zum Verlust der Einlagen des Beklagten bei dieser Aktiengesellschaft kommen können. Dabei hätte zudem Kapital für die Gründung einer neuen Sparkassenzentralbank aufgebracht werden müssen. Über diese finanziellen Auswirkungen hinaus musste der Beklagte bei seiner Entscheidung berücksichtigen, dass das Vertrauen in das öffentliche Bankenwesen hätte Schaden nehmen können, wenn die WestLB AG abgewickelt worden wäre oder ein Fall der Gewährträgerhaftung eingetreten wäre. In den Blick zu nehmen waren schließlich die Folgen eines solchen Szenarios für den Finanzmarkt insgesamt.

Dass sich der Beklagte, als er sich an der Kapitalerhöhung beteiligte, nicht über auf der Hand liegende Bedenken hinweggesetzt hat, wird durch die EU-Kommission bestätigt, die nach Prüfung der Maßnahme zu dem Ergebnis gelangt ist, es habe sich nicht um eine Beihilfe gehandelt. Dabei hat die EU-Kommission darauf abgestellt, dass ein umsichtiger, marktwirtschaftlich handelnder privater Kapitalgeber, der in seinem Bestreben um Gewinnmaximierung stets auch bedenkt, welches Risiko er einzugehen bereit ist, um eine bestimmte Rendite zu erzielen, genauso gehandelt hätte wie der Beklagte.

Vgl. Schreiben der EU-Kommission an das Auswärtige Amt vom 18. Juli 2007 - K(2007) 3258 -, Rdnr. 66 f., 98 ff. (Beiakte 8, Anlage B 1).

Die Entscheidung, die Kosten der Kapitalerhöhung durch die Begebung von Fremdschuldverschreibungen fremdzufinanzieren, war ebenfalls von den Befugnissen des Beklagten gedeckt.

Dass der Beklagte grundsätzlich berechtigt ist, sich die finanziellen Mittel zu beschaffen, die zur Wahrnehmung der in seinen Aufgabenbereich fallenden Tätigkeiten benötigt werden, bedarf keiner weiteren Darlegung. Der Beklagte durfte zu diesem Zweck auch Fremdschuldverschreibungen begeben. Das Sparkassengesetz regelt nicht, wie die Sparkassen- und Giroverbände ihre Verbandsaufwendungen bestreiten, sondern überlässt dies den zur Regelung der Rechtsverhältnisse der Verbände zu erlassenden Satzungen (§ 48 Satz 1 SpkG 2002). Die Beteiligung des Beklagten an der Kapitalerhöhung der WestLB AG begründete einen außerordentlichen Finanzbedarf. Zu seiner Deckung konnte der Beklagte nach § 23 Abs. 2 der Satzung 2000 auf sein Vermögen zurückgreifen, eine außerordentliche Umlage erheben oder Darlehen aufnehmen. Von der Möglichkeit, Darlehen aufzunehmen, ist die Befugnis umfasst, Fremdschuldverschreibungen zu begeben. Der in der Satzung verwandte Begriff des Darlehens ist nicht technisch im Sinne von §§ 488 ff. BGB zu verstehen, sondern gestattet auch die Inanspruchnahme anderer Möglichkeiten der Fremdfinanzierung. Die Satzungsreglung beschränkt sich trotz ihres scheinbar eindeutigen Wortlauts darauf, dem Beklagten in Fällen außerordentlichen Finanzbedarfs eine Fremdfinanzierung zu ermöglichen und ihm so zusätzliche Handlungsmöglichkeiten einzuräumen. Während die für die Verbandstätigkeit erforderlichen Mittel grundsätzlich aus Erträgen und Umlagen zu bestreiten sind (§ 23 Abs. 1 der Satzung 2000), ist es bei außerordentlichem Bedarf ausnahmsweise auch zulässig, auf das Vermögen zurückzugreifen oder die Lasten durch Fremdfinanzierung in die Zukunft zu verschieben. Diese systematische Auslegung wird durch den Zweck des § 23 Abs. 2 der Satzung bestätigt. Der Beklagte sollte in die Lage versetzt werden, in außergewöhnlichen finanziellen Situationen die nach Lage des Einzelfalls günstigste Möglichkeit zur Deckung des Finanzbedarfs nutzen zu können. Gründe, die den Satzungsgeber veranlasst haben könnten, dem Beklagten nur die Aufnahme von Darlehen im Sinne vom §§ 488 ff. BGB zu gestatten, ihm jedoch andere, unter Umstände im Einzelfall günstigere Möglichkeiten der Fremdfinanzierung zu versagen, sind nicht ersichtlich.

Die vom Beklagten getroffene Auswahl zwischen den zur Verfügung stehenden Möglichkeiten, den durch die Kapitalerhöhung bei der WestLB AG entstandenen außerordentlichen Finanzbedarf zu decken, hält sich im Rahmen seiner Einschätzungsprärogative. Der Beklagte hat die mit einer Fremdfinanzierung verbundenen Vor- und Nachteile erwogen (vgl. S. 6 f. der Vorlage zu Tagesordnungspunkt 6 der Verbandsversammlung am 16. Juni 2004, Bl. 54 f. Beiakte 3) und sich in vertretbarer Weise dafür entschieden, Fremdschuldverschreibungen zu begeben. Trotz des mit einer Fremdfinanzierung verbundenen Nachteils zusätzlicher Zinsbelastungen sprach für diese Maßnahme, dass sie die Eigenkapitalspielräume der Mitgliedssparkassen nach den Großkreditvorschriften des Kreditwesengesetzes (vgl. §§ 13 ff. KWG) nicht einengte.

Auch die mit der Bildung des Reservefonds vom Beklagten verfolgten Ziele sind von seinem Aufgabenbereich gedeckt. Auch sie dienen der Förderung des Sparkassenwesens im Sinne des § 49 SpkG 2002. Das liegt auf der Hand, soweit der Reservefonds der Sicherung der Mitgliedssparkassen des Beklagten dient. Dieses Ziel ergibt sich aus Nr. 3 Abs. 1 der Satzung des Reservefonds, wonach er bei drohenden oder bestehenden finanziellen Schwierigkeiten Unterstützungsmaßnahmen ergreift. Insoweit tritt der Reservefonds neben den traditionellen Stützungsfonds des Beklagten (vgl. § 2 Abs. 1 Buchstabe e der Satzung 2000). Die Unterhaltung solcher Fonds stellt eine Maßnahme zur Förderung des Sparkassenwesens dar. Sie dient dem gemeinsamen Interesse der Mitgliedssparkassen und gehört zum überkommenen Tätigkeitsbereich von Sparkassen- und Giroverbänden. Ihre Zulässigkeit wird in § 12 Abs. 1 des Einlagensicherungs- und Anlegerentschädigungsgesetzes und inzwischen auch in § 34 Satz 2 des Sparkassengesetzes vom 18. November 2008 vorausgesetzt. Sie ist in der Literatur seit jeher anerkannt.

Vgl. nur Heinevetter, Sparkassengesetz Nordrhein-Westfalen, 2. Aufl. (Stand: August 1992), § 47 Anm. 2; Schlierbach, Das Sparkassenrecht in der Bundesrepublik Deutschland, 5. Aufl. (2003), S. 149 f., 298 f.

Aber auch das weitere Ziel, durch die Bildung des Reservefonds ein A-Rating der WestLB AG zu ermöglichen und so zur Verbesserung der wirtschaftlichen Situation dieses Instituts beizutragen, ist nach dem oben Ausgeführten Teil des Aufgabenbereichs des Beklagten. Die Bildung des Reservefonds stellt auch mit Blick auf die am 21. Juli 2004 beschlossene Satzung des Reservefonds kein Mittel dar, zu dessen Einsatz der Beklagte nicht berechtigt ist. Es bestehen keine durchgreifenden Bedenken dagegen, dass die Satzung in Nr. 6 Abs. 1 die Bildung eines Reservefondsausschusses vorsieht und diesen mit weitreichenden Kompetenzen ausstattet.

Mit dem Reservefondsausschuss wurde kein weiteres, in § 50 Abs. 1 SpkG 2002 und § 4 der Satzung des Beklagten vom 20. Juni 2000 nicht vorgesehenes Organ des Beklagten geschaffen. Der Reservefondsausschuss ist kein Organ des Beklagten, sondern ein Organ des Reservefonds. Dieser ist - wie der Stützungsfonds des Beklagten,

vgl. Heinevetter, Sparkassengesetz Nordrhein-Westfalen, 2. Aufl. (Stand: August 1992), § 47 Anm. 2; Schlierbach, Das Sparkassenrecht in der Bundesrepublik Deutschland, 5. Aufl. (2003), S. 150,

- eine zwar rechtlich unselbständige, organisatorisch jedoch verselbständigte Einrichtung, zu deren Gründung der Beklagte nach § 2 Abs. 5 seiner Satzung berechtigt war. Dass mit dem Reservefonds etwas organisatorisch von den sonstigen Verbandsstrukturen Unabhängiges geschaffen werden sollte, ergibt sich aus der Verabschiedung einer seine Rechtsverhältnisse regelnden Satzung und seiner Bezeichnung als Sondervermögen (Nr. 1 Abs. 1 dieser Satzung). Einrichtungen, die der Beklagte nach seiner Satzung gründet oder an denen er sich beteiligt (vgl. § 2 Abs. 5 der Satzung 2000), handeln durch ihre eigenen Organe, die nicht mit Organen des Beklagten identisch sein müssen. Weder das Sparkassengesetz noch die Satzung des Beklagten schließen aus, dass in den Organen solcher Einrichtungen Verbandsfremde - im Fall des Reservefondsausschusses Vertreter der WestLB AG - vertreten sind. Wenn neben dem Beklagten Dritte an der Einrichtung beteiligt sind oder zu deren Unterhaltung finanziell beitragen, wird dies sogar die Regel sein. Überdies kommt den beiden Vertretern der WestLB AG im Reservefondsausschuss keine mit Blick auf das Demokratieprinzip bedenkliche Stellung zu. Sie können die Entscheidungen des Ausschusses nicht in der Weise beeinflussen, dass sie gegen die Mehrheit der Vertreter des Beklagten zustande kommen.

Zu diesem Kriterium vgl. BVerfG, Beschluss vom 5. Dezember 2002 - 2 BvL 5/98 u. a. -, juris Rdnr. 159 ff. (= BVerfGE 107, 59).

Indem er die Entscheidung über Hilfsmaßnahmen durch den Reservefonds dem Reservefondsausschuss übertragen hat, hat der Beklagte die ihm zustehende Organisationsgewalt,

zur Organisationsgewalt eingehend VerfGH NRW, Urteil vom 9. Februar 1999 - 11/98 -, juris (= OVGE 47, 280),

nicht überschritten. Er hat keine Kompetenzen übertragen, die der Gesetzgeber ausdrücklich der Verbandsversammlung vorbehalten hat. Dieser hat sich darauf beschränkt, in § 50 Abs. 1 SpkG 2002 Organe des Beklagten zu benennen sowie in § 50 Abs. 2 und Abs. 3 SpkG 2002 - hier nicht betroffene - punktuelle Regelungen für deren Zusammensetzung und Entscheidungsfindung zu treffen. Im Übrigen hat er es mit § 50 Abs. 4 SpkG 2002 dem Beklagten überlassen, Zusammensetzung und Befugnis seiner Organe durch Satzung zu regeln.

Der Rechtmäßigkeit der getroffenen Satzungsregelungen steht nicht der Grundsatz entgegen, dass Körperschaften des öffentlichen Rechts Entscheidungen, die von besonderem Gewicht sind, ihrem zentralen Kollegialorgan vorbehalten müssen.

Vgl. Wolff/Bachof/Stober, Verwaltungsrecht, Band 3, 5. Aufl. (2004), § 87 Rdnr. 78.

Der Beklagte hat die im Zusammenhang mit der Bildung des Reservefonds zu fällenden wesentlichen Entscheidungen durch die Verbandsversammlung als sein zentrales Kollegialorgan getroffen. Diese hat in ihrer Sitzung am 21. Juli 2004 nicht nur über die Einrichtung des Fonds als solche entschieden, sondern durch die von ihr verabschiedete Satzung auch dessen Aufgaben und finanzielle Ausstattung festgelegt sowie den Reservefondsausschuss geschaffen und seine Kompetenzen geregelt. Nach Nr. 10 der Satzung des Reservefonds obliegen der Verbandsversammlung zudem Änderungen der Satzung des Reservefonds sowie die Entscheidung über dessen Auflösung.

Die dem Reservefondsausschuss übertragenen Entscheidungen über konkrete Hilfsmaßnahmen haben demgegenüber für die Tätigkeit des Beklagten kein besonderes Gewicht. Der Reservefondsausschuss ist darauf beschränkt, die von der Verbandsversammlung getroffenen wesentlichen Entscheidungen umzusetzen. Er ist sowohl hinsichtlich der Voraussetzungen für Hilfsmaßnahmen (vgl. Nr. 4 und 5 der Satzung des Reservefonds) als auch hinsichtlich der hierfür zur Verfügung stehenden Mittel (Nr. 7 der Satzung) durch die von der Verbandsversammlung beschlossene Satzung engen Bindungen unterworfen. Die Beschlüsse des Reservefondsausschusses sind auch nicht aufgrund ihrer Auswirkungen als wesentlich zu qualifizieren. Allerdings können die Beschlüsse eine Nachschusspflicht der Mitgliedssparkassen des Beklagten in einer Höhe auslösen, die unter ungünstigen Umständen im Einzelfall eine substanzielle Gefährdung einzelner Institute zur Folge haben kann. Unabhängig davon, dass Nr. 7 Abs. 3 der Satzung des Reservefonds Vorkehrungen dagegen getroffen hat, dass sich diese abstrakte Gefahr verwirklicht, entsteht das finanzielle Risiko für die Mitgliedssparkassen jedoch nicht erst durch Beschlüsse des Reservefondsausschusses. Die Höhe eventueller Nachschusspflichten ist vielmehr zwangsläufige Folge der von der Verbandsversammlung beschlossenen Satzungsbestimmungen zur Höhe der Mittel des Reservefonds und zu deren Aufbringung.

Die Entscheidung des Beklagten, den Reservefonds zu bilden, hielt sich im Rahmen der ihm zustehenden Einschätzungsprärogative. Die Annahme, dass ohne zusätzliche Maßnahmen das angestrebte A-Rating für die WestLB AG nicht erreicht werden würde, war plausibel. Erneut zugunsten der WestLB AG tätig zu werden, war vertretbar. Die Gründe, die den Beklagten bereits zu der Kapitalerhöhung veranlasst hatten, galten fort. Der Beklagte hat die Vor- und Nachteile der weiteren zur Ratingstabilisierung der WestLB AG in Betracht kommenden Maßnahmen ausführlich erwogen (vgl. S. 3 ff. der Vorlage zu Tagesordnungspunkt 2 der Verbandsversammlung am 21. Juli 2004, Bl. 168 ff. Beiakte 3). Die Erwartung, durch die Bildung des Reservefonds nicht nur das Rating der WestLB AG, sondern auch das Rating der Sparkassen selbst verbessern zu können, ist ebenso wie die weiteren für die getroffene Entscheidung angeführten Argumente nachvollziehbar.

Schließlich engen die finanziellen Folgen der Maßnahmen auch zusammengenommen den Entscheidungsspielraum der Klägerin und ihrer Entscheidungsorgane nicht in einem Maße ein, das mit ihrer Eigenständigkeit als selbständiges gemeindliches Wirtschaftsunternehmen nicht vereinbar wäre. Damit kann entgegen der Ansicht der Klägerin auch kein Verstoß gegen das Demokratieprinzip in Gestalt eines unzulässigen Eingriffs in die Kompetenzen ihrer Organe festgestellt werden.

Die Sonderumlagen, die der Beklagte erhoben hat, um die ihm durch die Umsetzung der Beschlüsse entstandenen Kosten zu decken, haben der Klägerin seit 2004 erhebliche Zahlungspflichten auferlegt. Für die Beurteilung der Auswirkungen dieser Zahlungspflichten auf die Geschäftstätigkeit der Klägerin ist jedoch weniger deren absolute Höhe als ihr Verhältnis zu Geschäftsvolumen und Gewinn von Bedeutung. Nimmt man dies in den Blick, sind die Zahlungspflichten spürbar, es ist jedoch nicht erkennbar, dass die Klägerin durch sie bislang in der Wahrnehmung der ihr zugewiesenen Aufgaben (vgl. § 3 SpkG 2002) beeinträchtigt wurde oder künftig beeinträchtigt werden könnte. Für eine wesentliche Einschränkung der Klägerin im Betrieb ihrer Geschäfte ist gleichfalls nichts ersichtlich.

Die Klägerin musste 2004 für den Reservefonds und die Kapitalerhöhung bei der WestLB AG insgesamt 100.427,55 EUR aufbringen. Das waren 0,01 % ihrer Bilanzsumme von 917.004.000,- EUR und 0,9 % ihres Jahresüberschusses vor Steuern von 11.148.000,- EUR. 2005 musste die Klägerin hierfür 385.523,91 EUR zahlen, was 0,04 % ihrer Bilanzsumme (935.757.000,- EUR) und 3,5 % ihres Jahresüberschusses (10.995.000,- EUR) entsprach. 2006 wurden von der Klägerin zu diesem Zweck Umlagen von insgesamt 386.981,38 EUR erhoben - 0,04 % ihrer Bilanzsumme (994.450.000,- EUR) und 5,3 % ihres Jahresüberschusses (7.247.000,- EUR). Von 2004 bis 2006 konnte die Klägerin ihren Vorsorgereserven jährlich zwischen 2.700.000,- EUR und 4.750.000,- EUR zuführen.

Bei der Beurteilung der Auswirkungen der Umsetzung der Beschlüsse der Verbandsversammlungen auf den wirtschaftlichen Entscheidungsspielraum der Klägerin ist weiter zu berücksichtigen, dass die von ihr bevorzugten Vorgehensweisen (etwa eine Inkaufnahme der Inanspruchnahme als Gewährträger) gleichfalls nicht ohne finanzielle Folgen für die Mitgliedssparkassen geblieben wären. Zudem hat der Beklagte Vorsorge getroffen, um übermäßige Belastungen der Mitgliedssparkassen zu vermeiden. So stellt Nr. 7 Abs. 3 der Satzung des Reservefonds sicher, dass eine substanzielle Gefährdung einzelner Institute auch bei Inanspruchnahme aus der Nachschusspflicht nicht eintritt.

Dass die mit der Umsetzung der Beschlüsse für die Klägerin verbundenen Belastungen für diese tragbar sind, ohne sie in ihrem wirtschaftlichen Entscheidungsspielraum unzumutbar einzuschränken, wurde besonders im Jahr 2007 deutlich. In die Bilanz der Klägerin für dieses Jahr sind zusätzlich zu den regelmäßigen Zahlungen für Reservefonds und Fremdfinanzierung der Kapitalerhöhung 3.653.934,88 EUR eingeflossen, die aufgrund eines Beschlusses des Reservefondsausschusses vom 21. Januar 2008 von ihr als Nachschuss für den Reservefonds zu erbringen waren. Trotz dieser unvorhergesehenen Belastung erzielte die Klägerin vor Steuern einen Jahresüberschuss vom 3.484.000,- EUR und konnte ihren Vorsorgereserven weitere 1.750.000,- EUR zuführen. Angesichts dessen spricht alles dafür, dass die Klägerin auch den von ihr voraussichtlich im Jahr 2014 zu leistenden Anteil an der Tilgung der zur Finanzierung der Kapitalerhöhung begebenen Anleihe in Höhe von ca. 5.700.000,- EUR aufbringen kann, ohne unzumutbar in ihren wirtschaftlichen Entscheidungsspielräumen eingeschränkt zu werden.

Durchgreifende Bedenken gegen die vom Beklagten beschlossenen Maßnahmen zur Unterstützung der WestLB AG ergeben sich auch nicht mit Blick darauf, dass die zu ihrer Finanzierung von der Klägerin zu erbringenden Umlagen insgesamt die Höhe sogenannter Großkredite erreichen. Ein der vor Vergabe von Großkrediten erforderlichen besonderen Risikoprüfung (insbesondere durch den Kreditausschuss) vergleichbares Schutzniveau ist hier dadurch gewährleistet, dass alle Mitgliedssparkassen über die Verbandsversammlung an der Entscheidungsfindung mitwirken.

Die zulässige Leistungsklage (Klageantrag zu 3.) ist nicht begründet. Die Klägerin hat jedenfalls deshalb keinen Anspruch gegen den Beklagten auf Rückzahlung und Verzinsung der im Zusammenhang mit der Umsetzung der Beschlüsse erbrachten Zahlungen, weil die Beschlüsse bzw. deren Umsetzung rechtmäßig waren.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2, Abs. 3, § 162 Abs. 3 VwGO. Die Entscheidung über ihre vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 10, § 711 und § 713 ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen. Die in Rede stehenden grundsätzlichen Rechtsfragen sind dem nicht revisiblen Landesrecht zuzuordnen. Bundesrechtliche (insbesondere verfassungsrechtliche) Fragen, die einer weitergehenden Klärung in einem Revisionsverfahren bedürfen, stellen sich nicht.






OVG Nordrhein-Westfalen:
Urteil v. 22.06.2009
Az: 16 A 3137/08


Link zum Urteil:
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Rechtsanwalt Sebastian Höhne, LL.M., LL.M.

14.08.2022 - 02:44 Uhr

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Aus der Urteilsdatenbank
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