Hessischer VGH:
Beschluss vom 28. September 1995
Aktenzeichen: TL 2776/94

Tatbestand

I.

Zwischen dem Antragsteller und der Beteiligten besteht Streit über die Frage, ob dem Antragsteller bei der Reduzierung der Reinigungshäufigkeit in städtischen Gebäuden ein Mitbestimmungsrecht aus § 74 Abs. 1 Nr. 2 1. Alt. Hessisches Personalvertretungsgesetz (HPVG) zusteht.

Die Dienstgebäude der Stadt Frankfurt am Main werden sowohl durch Beschäftigte der Stadt als auch durch Fremdfirmen gereinigt. Dabei werden die Arbeitskräfte der Stadt in nahezu allen Abteilungen der städtischen Verwaltung eingesetzt. Bezüglich einer Erhöhung der Leistungswerte der im Dienst der Stadt stehenden Reinigungskräfte kam zwischen dem Antragsteller und der Dienststelle eine Einigung zustande. Darüber hinaus beschloß der Magistrat der Stadt am 31.01.1994 (Magistratsbeschluß Nr. 186), die Reinigungshäufigkeit bei den in Eigenregie gereinigten städtischen Gebäuden aus Gründen der Kosteneinsparung zu verringern. Dieser Beschluß hat im einzelnen folgenden Wortlaut:

"1. Aus Gründen der Kosteneinsparung werden die Reinigungshäufigkeiten sowohl bei vergebenen als auch bei in Eigenregie gereinigten städtisch genutzten Objekten grundsätzlich wie folgt reduziert:

a) Bodenreinigung in Hauptraumarten, wie z. B. Büros, Unterrichtsräume, Treppen und Flure

- Verwaltungsgebäude und von 3 x auf 1 x wöchentlich,Bürobereich der Schulen- Schulen von 3 x auf 1 x wöchentlich,b) Nebentätigkeiten in Büros und Unterrichtsräumen, wiez. B. Reinigen der Schreibtische, Entleeren von Papierkörbenvon 5 x auf 3 x wöchentlich,c) Bodenreinigung in sonstigen Räumen, wie z. B. Abstellräume,Heizungs- und Maschinenräumevon 1 x wöchentlich auf1 x monatlich2. Es dient zur Kenntnis, daß Bereiche, die besondere Anforderungen an die Raumhygiene stellen (Sanitär-, Küchen-, Kantinen-, Speiseräume, betriebliche Aufenthalts- und Umkleideräume, Eingangs- und Wartebereiche, Behandlungsräume für Kranke, Sonderschulen für Körperbehinderte sowie Kindertagesstätten), weiterhin im bisherigen Umfang (i. d. R. täglich) gereinigt werden.

3. Es dient außerdem zur Kenntnis, daß die Glasreinigung grundsätzlich von 4 x pro Jahr auf 2 x pro Jahr reduziert wird.

4. Die Umsetzung der reduzierten Reinigungshäufigkeit bei vergebenen Objekten erfolgt jeweils nach Überprüfung zum Auslauf der bestehenden Verträge.

5. Es dient zur Kenntnis, daß in den Regieobjekten gleichzeitig mit der reduzierten Reinigungshäufigkeit auch eine mit dem Gesamtpersonalrat vereinbarte kostensenkende Angleichung der Leistungswerte städtischer Reinigungskräfte an die der Beschäftigten in Privatunternehmen eingeführt wird.

6. Aufgrund der insgesamt entstehenden kurzfristigen Personalüberhänge ist bis zur stellenplanmäßigen Bereinigung beabsichtigt, in einem Teil der bisher vergebenen Objekte vorübergehend städtische Reinigungskräfte einzusetzen.

7. Die stellenplanmäßigen Auswirkungen sind im Stellenplanverfahren zu behandeln."

Mit Schreiben vom 31.01.1994 sowie mit einem weiteren Schreiben vom 03.02.1994 beantragte der Antragsteller vor der Umsetzung dieser Maßnahme die Durchführung des Mitbestimmungsverfahrens. Dies lehnte der damalige Dienststellenleiter mit Schreiben vom 17.02.1994 ab und vertrat den Standpunkt, bei der Reduzierung der Reinigungshäufigkeit sei der Mitbestimmungstatbestand des § 74 Abs. 1 Nr. 2 1. Alt. HPVG nicht erfüllt, weil von den Beschäftigten keine Mehrleistung erwartet werde, sondern die Stadt bereit sei, bei der Reinigung Qualitätsminderungen in Kauf zu nehmen.

Mit Rundfax vom 24.02.1994, das an alle Ämter und Betriebe der Stadt erging, gab der Leiter des Personal- und Organisationsamtes der Stadt weitere Einzelheiten betreffend die Umsetzung des Magistratsbeschlusses bekannt.

Am 13.04.1994 hat der Antragsteller das verwaltungsgerichtliche Beschlußverfahren eingeleitet.

Er hat die Auffassung vertreten, ihm stehe bei der Verringerung der Reinigungshäufigkeit in städtischen Gebäuden ein Mitbestimmungsrecht aus § 74 Abs. 1 Nr. 2 1. Alt. HPVG zu, da diese Maßnahme zu einer Hebung der Arbeitsleistung der städtischen Reinigungskräfte führe. Die verminderte Reinigungshäufigkeit bewirke zwangsläufig eine Zunahme des Verschmutzungsgrades. Werde der Schmutz infolge der geringeren Reinigungshäufigkeit festgetreten, erweise sich der Reinigungsvorgang in den folgenden Tagen als schwieriger. Da der für die Reinigung vorgesehene Zeitrahmen aber unverändert fortbestehen solle, führe die Reduzierung der Reinigungshäufigkeit zwangsläufig zu einer Hebung der Arbeitsleistung. Dies gelte insbesondere für Schulräume, die von Jugendlichen benutzt würden und in denen erfahrungsgemäß Essens- und Kaugummireste sowie anderer Abfall vermehrt liegenbleibe. Selbst bei Benutzung von Reinigungsmaschinen müsse nach der Lebenserfahrung von einem höheren Arbeitsaufwand ausgegangen werden, um verfestigten Schmutz zu lösen und zu beseitigen. Wollte man die Argumentation des damaligen Beteiligten ernst nehmen, würde dies dazu führen, daß ein Teil des in den Klassenräumen herumliegenden Papiers sowie die achtlos auf den Boden geworfenen Essensreste nicht beseitigt würden, so daß die zu reinigenden Flächen schon nach kurzer Zeit mehr oder weniger verwahrlost sein würden. Ein derartiger Nachholbedarf an Reinigung führe ebenfalls zwangsläufig zu einer Hebung der Arbeitsleistung. Dies habe der Hess. VGH mit Beschluß vom 29.01.1986 (HPV TL 41/83) festgestellt.

Der Antragsteller hat beantragt

festzustellen, daß ihm bei der Reduzierung der Reinigungshäufigkeit in städtischen Gebäuden gemäß Magistratsbeschluß Nr. 186 vom 31.01.1994 ein Mitbestimmungsrecht gemäß § 74 Abs. 1 Nr. 2 1. Alt. HPVG zustand.

Der damalige Beteiligte hat beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Er hat vorgetragen, ein Mitbestimmungsrecht stehe dem Antragsteller nicht zu. Insbesondere sei der vom Antragsteller zitierte Beschluß des Hess. VGH als überholt anzusehen. Von einer Maßnahme zur Hebung der Arbeitsleistung könne nur dann gesprochen werden, wenn die Maßnahme entweder darauf abziele, die Arbeitsleistungen der Beschäftigten in qualitativer und/oder quantitativer Hinsicht zu steigern und diese hierdurch psychisch oder physisch stärker belastet würden oder wenn die Maßnahme zwangsläufig mit dieser tatsächlichen Folge verbunden sei. Der Beteiligte verfolge mit der Reduzierung der Reinigungshäufigkeit im Bereich der Stadtverwaltung jedoch nicht die Absicht, die Arbeit der Reinigungskräfte zu erhöhen; die Einführung der Intervallreinigung diene vielmehr dringend notwendigen Kosteneinsparungen. Die Maßnahme führe auch nicht zwangsläufig zu einer Zunahme des Arbeitsumfanges. Zwar müsse dem Antragsteller zugestanden werden, daß es nicht ausgeschlossen sei, daß der Grad der Verschmutzung bei einer Reduzierung der Reinigungshäufigkeit wachse; normal genutzte Diensträume und auch Schulräume verschmutzten bei den jetzt eingeführten Reinigungsintervallen jedoch nicht derart stark, daß das Reinigen bestimmter Flächen stets einen erhöhten Arbeitseinsatz erfordere. Aber selbst wenn es zu stärkeren Verschmutzungen kommen solle, sei er - der Beteiligte - bereit, eine Verschlechterung des Reinigungsstandards hinzunehmen. Im übrigen setze er auf eine Sensibilisierung des Personals und der Schülerschaft und gehe davon aus, daß im Rahmen des steigenden Umweltbewußtseins alsbald eine deutliche Verringerung der Verschmutzung eintreten werde.

Mit Beschluß vom 01.09.1994, dem Antragsteller am 22.09.1994 zugestellt, hat das Verwaltungsgericht (Fachkammer für Personalvertretungssachen des Landes Hessen) den Antrag zurückgewiesen. Hiergegen hat der Antragsteller am 12.10.1994 Beschwerde eingelegt.

Zur Begründung wiederholt er sein bisheriges Vorbringen. Darüber hinaus weist er darauf hin, daß auf öffentlichen Flächen der Dienstgebäude und insbesondere in Schulräumen trotz der Appelle des damaligen Beteiligten unvermindert Schmutz anfalle. Wenn der Beteiligte ausführe, einen höheren Verschmutzungsgrad in Kauf nehmen zu wollen, so müsse er bedenken, daß in zahlreichen der zu reinigenden Objekte, insbesondere aber in Schulräumen, schon aus Gründen der Hygiene eine geringere Reinigungsintensität nicht hingenommen werden könne. Im übrigen müsse er gegenüber dem Reinigungspersonal konkretisieren, welche Reinigungsarbeiten gegebenenfalls nicht erbracht werden müßten. Auf die im Reinigungsdienst Beschäftigten werden ein "unsichtbarer" Druck ausgeübt, ihre Arbeitsleistung im bisherigen Umfang zu erbringen. Da das Angebot an Reinigungskräften groß sei, werde es keine Reinigungskraft wagen, den Reinigungsstandard herabsinken zu lassen, schon um nicht im Vergleich zu ihren Arbeitskollegen und -kolleginnen bei der Erbringung der Arbeitsleistung schlechter dazustehen. Mithin führe die in Rede stehende Maßnahme zwangsläufig zu einer Hebung der Arbeitsleistung.

Der Antragsteller beantragt,

unter Abänderung des Beschlusses der Fachkammer für Personalvertretungssachen des Landes Hessen beim Verwaltungsgericht Frankfurt a. M. vom 01.09.1994 - 23 L 5/94 (V) - festzustellen, daß dem Gesamtpersonalrat der Stadtverwaltung Frankfurt a. M. bei der Reduzierung der Reinigungshäufigkeit in städtischen Gebäuden gemäß Magistratsbeschluß Nr. 186 vom 31.01.1994 ein Mitbestimmungsrecht gemäß § 74 Abs. 1 Ziffer 2, 1. Alternative HPVG zustand.

Die Beteiligte beantragt,

die Beschwerde zurückzuweisen.

Sie weist in Ergänzung des erstinstanzlichen Vorbringens ihrer Dienststelle darauf hin, daß die Hinnahme der Verminderung des Reinigungsstandards den erforderlichen Ausgleich für eine etwaige Mehrbelastung darstelle, da die Bediensteten den Umfang ihrer Tätigkeit durch die Herabsetzung der Güte ihrer Arbeitstätigkeit entsprechend verringern könnten. Wüßten die für die Reinigung zuständigen Bediensteten, daß die Einhaltung des bisherigen Reinigungsstandards weder gefordert noch erwartet werde, fehle es an einer Hebung der Arbeitsleistung. Der vom Antragsteller erhobenen Forderung nach einer bis ins Detail geregelten Vorgabe für die Durchführung der Reinigung könne schon aus praktischen Gründen nicht nachgekommen werden, da die Diensträume niemals einer völlig gleichen Verschmutzung unterlägen. Vielmehr hänge der Grad der Verschmutzung von der Art der Raumnutzung und dem nutzenden Personenkreis ab, wobei dem Reinigungspersonal ein Entscheidungsfreiraum bezüglich der Durchführung der Reinigung zugestanden werde.

Die Verwaltungsvorgänge der Beteiligten haben vorgelegen und sind zum Gegenstand der mündlichen Anhörung gemacht worden; wegen weiterer Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird hierauf Bezug genommen.

Gründe

Die zulässige Beschwerde ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat den Antrag zu Recht abgelehnt.

Der Antrag ist zulässig. Da die Frage der Mitbestimmung bei einer Reduzierung der Reinigungshäufigkeit zwischen dem Antragsteller und der Beteiligten nach wie vor streitig ist und sich das Verfahren nicht erledigt hat, da die Umsetzung des Magistratsbeschlusses jederzeit rückgängig gemacht werden kann, besteht ein Rechtsschutzinteresse an der begehrten Feststellung.

Der Antrag ist jedoch unbegründet. Die Reduzierung der Reinigungshäufigkeit in den in städtischen Gebäuden untergebrachten Dienststellen der Stadt F. (Intervallreinigung) unterliegt nicht der Mitbestimmung des Antragstellers nach § 74 Abs. 1 Nr. 2 1. Alternative Hessisches Personalvertretungsgesetz - HPVG -, weil es sich dabei nicht um eine Maßnahme zur Hebung der Arbeitsleistung handelt. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Beschluß vom 11. November 1993 - 6 PB 4.93 - Buchholz, 251.3 § 63 BrPersVG Nr. 1; Beschluß vom 10. März 1992 - 6 P 13.91 - PersV 1992, 389, m.w.N.), der sich der erkennende Senat anschließt, fallen darunter entweder alle Maßnahmen, die darauf abzielen, die Effektivität der Arbeit qualitativ oder quantitativ zu fördern, d. h. die Güte und die Menge der zu leistenden Arbeit zu steigern, oder Maßnahmen, bei denen dieser Effekt für die Dienstkräfte unausweichlich mit der Maßnahme verbunden ist. Entscheidend ist mithin, ob die beabsichtigte Maßnahme darauf angelegt ist, auf einem oder mehreren Arbeitsplätzen einen höheren mengenmäßigen Arbeitsertrag zu erzielen oder die Qualität des Arbeitsprodukts zu verbessern, oder ob dieser Effekt zwangsläufig eintritt, ohne beabsichtigt zu sein.

Überträgt man diese Grundsätze auf den vorliegenden Fall, wird deutlich, daß die durch den streitbefangenen Magistratsbeschluß angeordnete Reduzierung der Reinigungshäufigkeit ein Mitbestimmungsrecht des Antragstellers nicht ausgelöst hat.

Zum einen beabsichtigt die Beteiligte mit der Einführung der Intervallreinigung nicht, die Arbeitsleistung der Beschäftigten zu erhöhen. Wie in dem Magistratsbeschluß ausgeführt ist, soll die Reinigungshäufigkeit aus Gründen der Kosteneinsparung reduziert werden. Die bisher vorhandenen verwaltungseigenen Beschäftigten müssen bei gleichbleibender Arbeitszeit dieselbe Arbeitsleistung erbringen wie bisher. Auch werden an die Qualität der zu leistenden Arbeit nicht die bisherigen oder höhere, sondern sogar geringere Anforderungen gestellt. Der Maßstab für die Bemessung der Arbeitsleistung, nämlich die innerhalb einer bestimmten Zeiteinheit jeweils zu reinigende Fläche gemessen in Raummetern, wird durch den streitbefangenen Magistratsbeschluß ebenfalls nicht berührt; bezüglich der Angleichung der Leistungswerte der städtischen Reinigungskräfte an die der Beschäftigten in Privatunternehmen wurde ein eigenständiges Mitbestimmungsverfahren durchgeführt.

Die Reduzierung der Reinigungshäufigkeit führt auch nicht zwangsläufig zu einer Hebung der Arbeitsleistung der Beschäftigten, da den Bediensteten eine Kompensation bei der Erbringung ihrer Arbeitsleistung anheimgestellt worden ist. Der ehemalige Dienststellenleiter und die Beteiligte haben nämlich deutlich gemacht, daß sie eine etwaige Verringerung des Reinigungsstandards in städtischen Gebäuden in Kauf nehmen, sollten die im Reinigungsdienst Beschäftigten wegen einer möglichen stärkeren Verschmutzung nicht ohne Steigerung der Güte und/oder Menge der zu leistenden Arbeit in der Lage sein, das Reinigungsniveau auf dem gleichen Stand wie bisher zu halten. Zwar ist dem Antragsteller grundsätzlich darin beizupflichten, daß bei einer Reduzierung der Reinigungshäufigkeit der Grad der Verschmutzung wachsen kann. Die von ihm daraus gezogene Schlußfolgerung, bei reduzierter Reinigungshäufigkeit werde auch die Arbeitsleistung der Beschäftigten angehoben, geht jedoch fehl. Soweit der Fachsenat für Personalvertretungssachen (Land) des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs in seiner früheren Besetzung mit Beschluß vom 29. Januar 1986 (HPV TL 41/83) die gegenteilige Ansicht vertreten und ausgeführt hat, daß "mehr Schmutz mehr Arbeit" bringe und die Reduzierung der Reinigungshäufigkeit notwendig zu einer Zunahme des Verschmutzungsgrades führe, so daß nach allgemeiner Lebenserfahrung ein höherer Arbeitsaufwand getätigt werden müsse, um den verfestigten Schmutz zu lösen und zu beseitigen, kann dem im vorliegenden Fall nicht gefolgt werden. Zum einen geht es in diesem Verfahren ausschließlich um die Mitbestimmung bei der Festlegung der Reinigungshäufigkeit und nicht um die Mitbestimmung bei der Festlegung der zeitlichen Vorgaben für die nach Auffassung des Personalrats nunmehr erschwerten einzelnen Reinigungsarbeiten. Da die Beteiligte mehrfach darauf hingewiesen hat, daß sich Art und Ausmaß der körperlichen Arbeit bei der Reinigung der Flächen nicht erhöhen sollten, wirken sich die vergrößerten Reinigungszeiträume auf die Inhalte der Arbeitsleistungen nicht aus. Zum anderen hat die Beteiligte klargestellt, daß sie nicht das gleiche Reinigungsergebnis wie bisher erwartet, so daß - auch bei gestiegener Verschmutzung - der von dem einzelnen zu erbringende Arbeitsaufwand im Ergebnis gleich bleibt. Hinzu kommt, daß die verlängerten Reinigungsintervalle nicht derart lang bemessen sind, daß die davon betroffenen normal beanspruchten Räume der Dienstgebäude so stark verschmutzen könnten, daß das Reinigen der Bodenflächen nur mit einem unverhältnismäßig großen körperlichen Kraftaufwand zu bewerkstelligen wäre. Aber selbst wenn die Verringerung der Reinigungshäufigkeit zu einer mehr als geringfügigen Steigerung des Verschmutzungsgrades führen sollte, vermag dies nicht zwangsläufig eine Hebung der Arbeitsleistung zu bewirken, da die Beschäftigten einer möglicherweise gesteigerten Inanspruchnahme durch eine Herabsetzung des Reinigungsstandards ausweichen können (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluß vom 21. März 1988 - 15 S 2224/87 - PersV 1989, 166; OVG Münster, Beschluß vom 24. Mai 1988 - CL 40/86 - PersV 1991, 305). Die Beteiligte hat in diesem Zusammenhang mehrfach und auch noch einmal ausdrücklich bei der Anhörung vor dem Senat durch ihren Sitzungsvertreter versichern lassen, der Magistratsbeschluß habe darauf abgezielt, die Reinigungshäufigkeit bei gleicher Arbeitsleistung zu verringern; es habe innerhalb der Leistungsvorgaben nicht der gleiche Reinigungserfolg erzielt werden sollen. An der Ernsthaftigkeit dieser Erklärungen zu zweifeln, besteht für den Senat keine Veranlassung. Es sind auch keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich, daß die Beteiligte einen "unsichtbaren" Druck auf die im Reinigungsdienst Beschäftigten mit dem Ziel der Beibehaltung des bisherigen Reinigungsstandards ausübt oder auszuüben beabsichtigt.

Die Rechtsbeschwerde ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen hierfür nicht vorliegen (§§ 113 Abs. 3 HPVG, 92 Abs. 1, 72 Abs. 2 ArbGG).

Die Festsetzung des Gegenstandswertes beruht auf §§ 10 Abs. 1 und 2, 8 Abs. 2 Satz 2 BRAGO.






Hessischer VGH:
Beschluss v. 28.09.1995
Az: TL 2776/94


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