OVG Berlin-Brandenburg:
Urteil vom 23. Mai 2011
Aktenzeichen: OVG 3a B 1.11

1. Bei der Interpretation der Angaben in dem Rechenschaftsbericht einer politischen Partei ist das in Artikel 21 Abs. 1 Satz 4 GG niedergelegte Publizitäts- und Transparenzgebot entsprechend seiner verfassungsrechtlichen Bedeutung zu beachten. Daraus folgt, dass die rechenschaftspflichtige Partei das Risiko einer von ihr gesetzten objektiven Missverständlichkeit trägt.

2. Die im sechsten Abschnitt des Parteiengesetzes festgelegten Regeln zur Sanktionierung unrichtiger Rechenschaftsberichte bilden ein schlüssig abgestimmtes, verhältnismäßiges System, das verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden ist.

Tenor

Auf die Berufung der Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 15. Mai 2009 geändert. Die Klage wird abgewiesen.

Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 15. Mai 2009 wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 v.H. des Vollstreckungsbetrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand

Die Klägerin, eine politische Partei, wendet sich gegen die Feststellung von Unrichtigkeiten in ihrem Rechenschaftsbericht für das Jahr 2007 sowie gegen die Feststellung einer Zahlungsverpflichtung durch die Beklagte wegen eines Verstoßes gegen ihre parteienrechtliche Rechenschaftspflicht.

Mit Bescheid des Präsidenten des Deutschen Bundestages vom 28. Januar 2008 setzte die Beklagte den staatlichen Anteil der Finanzierung der Klägerin für das Jahr 2007 auf einen Betrag von 1.448.519,55 EUR fest und gewährte der Klägerin für das Jahr 2007 eine Schlusszahlung von 71.841,07 EUR.

Im Rahmen staatsanwaltlicher Ermittlungen wegen finanzieller Unregelmäßigkeiten wurde am 7. Februar 2008 der damalige Bundesschatzmeister der Klägerin festgenommen. Teile der für den Rechenschaftsbericht notwendigen Unterlagen befanden sich während des Strafverfahrens in verschiedenen Asservatenkammern des zuständigen Landgerichts, konnten aber von der Klägerin eingesehen werden.

Nach Gewährung einer Fristverlängerung durch die Beklagte für die Abgabe des Rechenschaftsberichts für das Jahr 2007 bis zum 31. Dezember 2008 reichte die Klägerin bei der Beklagten am 31. Dezember 2008 einen von ihrem neuen Bundesschatzmeister unterschriebenen Schriftsatz mit 25 bezifferten, nicht miteinander verbundenen Seiten ein, der ausweislich seines Deckblattes durch einen Wirtschaftsprüfer testiert war. Im Inhaltsverzeichnis und der voran gestellten Zusammenfassung wurde das Dokument ausdrücklich als Rechenschaftsbericht der Klägerin ausgewiesen.

Auf den Seiten 1 und 5 des Berichts wurden die staatlichen Mittel in der Einnahmeberechnung mit 561.692,12 EUR angegeben. Die Einnahmen- und Ausgabenrechnung ergaben ein Defizit von 17.142,60 EUR. Auf den Seiten 2 und 13 des Rechenschaftsberichts wies die Vermögensbilanz ein positives Reinvermögen von 93.416,63 EUR aus. Die Rubriken €Forderungen aus der staatlichen Teilfinanzierung€ und €Rückzahlungsverpflichtungen aus der staatlichen Teilfinanzierung€ wiesen jeweils 0.00 EUR aus. Auf den Seiten 4 und 5 wurden €sonstige Einnahmen€ in Höhe von 17.143,06 EUR für den Bundesverband, in Höhe von 394,79 EUR für den Landesverband Hamburg und in Höhe von 3.752,88 EUR für den Landesverband Nordrhein-Westfalen (Kreisverbände) angegeben. Unter Ziffer III.1. machte die Klägerin auf Seite 19 Angaben zu den Landesverbänden Hamburg und Schleswig-Holstein und legte unter III.3. unter den zu deklarierenden Erbschaften und Vermächtnissen mit einem Gegenwert von mehr als 10.000 EUR einen Betrag in Höhe von 16.983,05 EUR offen. Auf Seite 20 erklärte die Klägerin unter Ziffer IV. den Eingang eines Bescheides der Bundestagsverwaltung vom 12. Februar 2007, mit welchem eine Rückforderung staatlicher Mittel in Höhe von 890.380,26 EUR fällig gestellt und aus der laufenden Förderung einbehalten worden war. Schließlich schlüsselte die Klägerin auf Seite 23 die ihr im Rechnungsjahr 2007 gewährten stattlichen Mittel auf und gab als Summe der Festsetzungsbeträge 859.692,62 EUR an. Der für den Bundesverband festgesetzte Betrag habe sich demzufolge auf 675.692,62 EUR belaufen. Durch den parteiinternen Finanzausgleich seien davon 298.000 EUR an die Landesverbände gegangen, sodass dem Bundesverband endgültig ein Betrag von 377.692,92 EUR verblieben sei.

Mit Schreiben vom 8. Januar 2009 teilte die Verwaltung des Deutschen Bundestages der Klägerin mit, dass der Rechenschaftsbericht fehlerhaft sei. Daraufhin reichte die Klägerin mit Datum vom 18. Januar 2009 eine neue Fassung der ersten sieben Seiten des Rechenschaftsberichts ein.

Nach Anhörung der Klägerin stellte die Beklagte mit Bescheid des Präsidenten des Deutschen Bundestages vom 26. März 2009 fest, dass die Klägerin wegen festgestellter Unrichtigkeiten in Höhe von 1.252.399,55 EUR im Rechenschaftsbericht für das Jahr 2007 nach § 31b Satz 1 PartG zu einer Zahlung des zweifachen Betrages, also von 2.504,799,10 EUR verpflichtet sei. In ihrer Begründung führte die Beklagte im Wesentlichen die folgenden Unrichtigkeiten an:

-die falsche Ausweisung staatlicher Mittelzuwendungen in Höhe von 886,827,43 EUR;-das Fehlen bestehender Forderungen aus der staatlichen Finanzierung in Höhe von 71.841,07 EUR;-das Fehlen einer Rückzahlungsverpflichtung aus der staatlichen Teilfinanzierung in Höhe von 0,02 EUR;-die fehlende Erläuterung sonstiger Einnahmen trotz Erläuterungspflicht in Höhe von 21.290,73 EUR;-das Fehlen eines lückenlosen Anschlusses des Reinvermögens des Rechnungsjahres 2007 an dasjenige des Jahres 2006 in Höhe von 272.440,30 EUR.Zur Begründung führte die Beklagte aus, dass sie für das Jahr 2007 eine staatliche Teilfinanzierung in Höhe von 1.448.519,55 EUR festgesetzt, während die Klägerin einen Betrag von 561.692,12 EUR angegeben habe. Auch der an anderer Stelle angeführte Betrag von 859.692,62 EUR sei parteienrechtlich unzulässig, da er nur als Ergebnis einer Saldierung zu verstehen sei, die den aktuellen Zufluss des Geldes bezeichne. Bei diesem Verständnis fehle es in jedem Fall an einer notwendigen Erläuterung dafür, dass die Partei mit einer solchen Angabe von § 27 Abs. 2 PartG abgewichen sei. Weiterhin sei die bestehende Forderung der Klägerin gegen die Beklagte in Höhe von 71.841,07 EUR im Rechenschaftsbericht nicht genannt. Zudem fehlten im Bericht die nach § 27 Abs. 2 Satz 1 PartG gebotenen Erläuterungen zu den sonstigen Einnahmen des Bundesverbandes und der Kreisverbände Hamburg und Nordrhein-Westfalen. Schließlich weise der Bericht einen lückenlosen Anschluss an den Rechenschaftsbericht des Jahres 2006 nicht aus, der in der Bilanz noch ein negatives Reinvermögen von 161.188,07 EUR bezeichnet habe.

Bei der Festsetzung einer Sanktion nach § 31b PartG komme es auf einen subjektiven Tatbestand nicht an. Für die Organisation der Rechenschaft sei die Partei verantwortlich. Das Risiko, die Abgabefrist voll auszuschöpfen, trage die Klägerin.

Gegen den Bescheid hat die Klägerin Klage erhoben und zur Begründung geltend gemacht, sie habe den Rechenschaftsbericht 2007 unter sehr großem Zeitdruck erstellen müssen. Erst Anfang Dezember 2008 habe sie in Zusammenarbeit mit dem Landeskriminalamt Düsseldorf eine Belegsammlung für das Jahr 2007 in Empfang nehmen können. Infolge des Zeitdrucks seien dann versehentlich falsche erste sieben Seiten dem Rechenschaftsbericht zugefügt und der Bundestagsverwaltung übergeben worden. Der versehentliche Austausch der ersten sieben Seiten sei allerdings erst erfolgt, nachdem der Wirtschaftsprüfer seinen Prüfvermerk unter den Rechenschaftsbericht 2007 gesetzt habe. Der am 31. Dezember 2008 beim Deutschen Bundestag eingereichte Bericht sei daher kein wirksamer Rechenschaftsbericht, die Beklagte müsse ihrer Prüfung vielmehr die nachgereichten ersten sieben Seiten zugrunde legen.

Im Übrigen müsse der Begriff der €Unrichtigkeit€ unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit ausgelegt und angewendet werden. Erfasst würden nur vorsätzliche Verstöße gegen die Regelungen des Parteiengesetzes. Zudem liege eine Unrichtigkeit nicht vor, wenn der Beklagten ein Fehler schon durch die bloße Einsicht in das Zahlenmaterial des Rechenschaftsberichts auffallen müsse.

Mit Urteil vom 15. Mai 2009 hat das Verwaltungsgericht der Klage teilweise stattgegeben. Mit dem Urteil hat es den Bescheid vom 26. März 2009 aufgehoben, soweit Unrichtigkeiten des Rechenschaftsberichts der Klägerin für das Jahr 2007 über den Betrag in Höhe von 635.677,90 EUR hinaus sowie eine Verpflichtung zur Zahlung über den Betrag in Höhe von 1.271.355,80 EUR hinaus festgestellt wurden. Im Übrigen hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen und die Berufung zugelassen.

Zur Begründung hat das Verwaltungsgericht ausgeführt, das am 31. Dezember 2008 bei der Verwaltung des Deutschen Bundestages eingelieferte Konvolut sei als Rechenschaftsbericht im Sinne des Parteiengesetzes zu werten. Die von der Beklagten zum 15. Februar 2008 festgestellten Ansprüche seien von der Klägerin in ihrem Rechenschaftsbericht 2007 anzugeben gewesen. Auch habe die Klägerin in den drei vom Ausgangsbescheid beanstandeten Fällen gegen ihre Erläuterungsfrist verstoßen. Die Klägerin habe dabei fahrlässig gehandelt und damit in jedem Fall die sich aus § 31b PartG ergebenden Voraussetzungen für eine Sanktionszahlung erfüllt. Allerdings könnten Unrichtigkeiten nicht in der von der Beklagten festgestellten Höhe angenommen werden. Vielmehr müsse der Rechenschaftsbericht so gewertet werden, dass die Klägerin insbesondere unter Einbeziehung von Seite 23 des Berichts nicht lediglich 561.692,12 EUR, sondern 859.692,92 EUR als staatliche Einnahmen angegeben habe. Darüber hinaus sei in der Sanktionierung eines Fehlbetrages in Höhe von 71.841,07 EUR wegen fehlender Deklarierung einer Schlusszahlung eine vom Gesetz so nicht vorgesehene doppelte Bestrafung für ein und dieselbe fehlerhafte Angabe zu sehen. Entsprechend müsse der sich aus den fehlenden Anschluss der Vermögensbilanz 2007 an das Jahr 2006 ergebende Fehlbetrag reduziert werden.

Gegen das Urteil haben die Beteiligten jeweils Berufung eingelegt.

Zur Begründung ihrer Berufung führt die Klägerin aus, dass die Auslegung der parteienrechtlichen Regelungen durch die Beklagte nicht geeignet sei, den Schutzzweck, nämlich das verfassungsrechtliche Transparenzprinzip, zu befördern. Transparenz sei allein durch die Ausweisung der tatsächlich zugeflossenen Mittel zu erreichen. Aus diesem Grund seien ihre Ansprüche gegen den Staat im Rechenschaftsbericht nicht auszuweisen gewesen. Vielmehr fordere das Gesetz eine Einnahmen- und keine Ertragsausweisung. Ein anderer Einnahmebegriff sei dem Gesetz nicht zu entnehmen. Ausgeschlossen sei es zudem, eine Forderung in den Rechenschaftsbericht aufnehmen zu müssen, die nach § 19a Abs. 1 Satz 1 PartG erst nach dem Zeitraum entstehe, für den Rechenschaft zu leisten sei.

Ein Verstoß gegen die Erläuterungsfrist des § 27 Abs. 2 Satz 1 PartG hinsichtlich der Deklaration einer Erbschaft liege nicht vor, weil sich eine solche Erläuterung im Bericht auf Seite 19 befinde. Im Übrigen leide die Auferlegung einer Zahlungsverpflichtung an der Verfassungswidrigkeit der Ermächtigungsgrundlage des § 31b PartG. Die unterschiedliche Behandlung von Haus- und Grundeigentum bei der Sanktionierung in dieser Norm begründe einen Verstoß gegen Art. 3 GG. Zudem verstoße die Norm gegen das verfassungsrechtliche Gebot des schuldangemessenen Strafens.

Schließlich seien die Regeln des Parteiengesetzes nur auf wirksame Rechenschaftsberichte anwendbar. Der streitgegenständliche Bericht sei jedoch in entsprechender Anwendung von § 256 Abs. 1 Nr. 2 AktG unwirksam, weil er trotz gesetzlicher Prüfungspflicht nicht geprüft worden sei.

Die Klägerin beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 15. Mai 2009 zu ändern und den Bescheid des Deutschen Bundestages vom 26. März 2009 aufzuheben sowie die Berufung der Beklagten zurückzuweisen.

Die Beklagte beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 15. Mai 2009 zu ändern und die Klage abzuweisen sowie die Berufung der Klägerin zurückzuweisen.

Zur Begründung ihrer Anträge führt die Beklagte aus, die vom Verwaltungsgericht vorgenommene Interpretation des Rechenschaftsberichts vom 31. Dezember 2008 sei fehlerhaft. Nicht einmal die Klägerin selbst habe eine entsprechende Auslegung vorgetragen. Umso weniger könne sie von einem Leser des Rechenschaftsberichts objektiv erwartet werden. Die unrichtige Auslegung des Rechenschaftsberichts dürfe auch nicht auf die Bestimmung des Reinvermögens und die daraus folgende sanktionsbedürftige Differenz im Anschluss an den Rechenschaftsbericht 2006 durchschlagen. Schließlich sei entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts die fehlende Ausweisung einer Ende 2007 noch offenen Forderung aus der staatlichen Teilfinanzierung nach dem Wertermittlungsgrundsatz als eigener Verstoß gegen die Rechenschaftspflicht zu sanktionieren.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Verwaltungsstreitakte sowie auf den beigezogenen Verwaltungsvorgang Bezug genommen. Die genannten Akten lagen in der mündlichen Verhandlung und der Beratung des Senats vor und sind zum Gegenstand der Entscheidungsbildung gemacht worden.

Gründe

Die Berufung der Beklagten ist begründet, die Berufung der Klägerin hingegen unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Unrecht teilweise stattgegeben. Die Klage ist vollständig abzuweisen, da der angefochtene Bescheid der Beklagten vom 26. März 2009 rechtmäßig ist und die Klägerin nicht in ihren Rechten verletzt (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Rechtsgrundlage für die im Bescheid vom 6. März 2009 enthaltene Feststellung von Unrichtigkeiten des Rechenschaftsberichts der Klägerin und die festgesetzte Verpflichtung zur Zahlung von 2.504.799,10 EUR ist § 23a Abs. 4 Satz 4 i.V.m. § 31b Sätze 1 und 3 des Gesetztes über die politischen Parteien (Parteiengesetz - PartG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 31. Januar 1994 (BGBl. I Seite 149), zuletzt geändert durch das 9. Gesetz zur Änderung des Parteiengesetzes vom 22. Dezember 2004 (BGBl. I Seite 3673).

Bei dem am 31. Dezember 2007 von der Klägerin der Beklagten übermittelten Dokument handelt sich um den Rechenschaftsbericht für das Jahr 2007 im Sinne des Parteiengesetzes (I.). Die von der Beklagten in diesem Bericht festgestellten Unrichtigkeiten bestehen in voller Höhe (II.). Gegen die von der Klägerin erlassenen Sanktionen ergeben sich auch in der Rechtsfolge keine verfassungsrechtlichen Bedenken (III.).

I. Bei dem am 31. Dezember 2008 bei der Beklagten eingereichten Dokument handelt es sich um den Rechenschaftsbericht für das Jahr 2007 im Sinne des § 23 Abs. 1 Satz 1 PartG.

1. Der Rechenschaftsbericht einer Partei besteht aus Angaben über Herkunft und Verwendung von Mitteln sowie über das Vermögen einer Partei innerhalb eines Kalenderjahrs. Er ist dem Präsidenten des Deutschen Bundestages einzureichen (§ 23 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 Satz 3 PartG).

Die hier erfolgte Abgabe eines Dokumentes, das als €Rechenschaftsbericht 2007€ ausgewiesen ist, durch das parteienrechtlich zuständige Vorstandsmitglied der Klägerin an die dafür gesetzlich vorgesehene Stelle, den Präsidenten des Deutschen Bundestages, entspricht rein äußerlich allen Vorgaben des § 23 Abs. 1 PartG. Das Dokument macht zudem den objektiven Anschein im Ganzen, wie von § 23 Abs. 2 PartG gefordert, durch einen Wirtschaftsprüfer testiert worden zu sein. Dieser Sachverhalt begründet aus der Perspektive eines objektiven Betrachters keinen Zweifel an der Qualifikation des Dokuments als Rechenschaftsbericht im Sinne des Gesetzes.

Dem steht auch nicht entgegen, dass der Senat zugunsten der Klägerin unterstellt, dass das am 31. Dezember 2008 von ihr bei der Beklagten eingereichte Dokument nur als Sammlung nicht physisch miteinander verbundener Blätter abgegeben wurde. Aus der Perspektive eines objektiven Beobachters wie aus der Sicht der Beklagten konnte die Ansammlung von Blättern, die gemeinsam abgegeben wurden, nur als ein einheitliches Dokument eines Rechenschaftsberichts verstanden werden.

Aus der in § 23 Abs. 1 Satz 6 PartG gewählten Formulierung, der Rechenschaftsbericht der Gesamtpartei müsse €zusammengefügt€ werden, folgt kein anderes Ergebnis. Dabei handelt es sich erkennbar nicht um die normative Anordnung einer besonderen Form, sondern lediglich um die Verpflichtung des von der Norm adressierten Vorstandsmitgliedes einer Partei, aus den von den verschiedenen Gliederungen der Partei kommenden Bausteinen einen einheitlichen Bericht zu erstellen und diesen im Ganzen durch die eigene Unterschrift zu verantworten. In welcher äußeren Form dieser €Gesamtbericht€ (Jochum, in: Ipsen PartG, § 23, Rn. 12) als Urkunde organisiert sein soll, ist dem Gesetz dagegen nicht zu entnehmen. Auch zugunsten einer zur Rechenschaft verpflichteten politischen Partei soll die Einhaltung der Rechenschaftspflicht gerade nicht von Förmlichkeiten abhängen.

2. Das Einreichen eines Rechenschaftsberichts beim Präsidenten des Deutschen Bundestages setzt nicht die tatsächliche Vornahme der nach § 23 Abs. 2 PartG gebotenen Prüfung durch einen Wirtschaftsprüfer voraus. An der rechtlichen Qualifikation des abgegebenen Dokuments als Rechenschaftsbericht vermag die Beantwortung der Frage, ob dieses ganz oder in Teilen durch einen Wirtschaftsprüfer geprüft und testiert wurde, nichts zu ändern. Es bleibt im Ergebnis unerheblich, ob der Wirtschaftsprüfer der Klägerin, wie vom erkennenden Senat als wahr unterstellt, tatsächlich teilweise andere als die am 31. Dezember 2008 bei der Beklagten abgegebenen Seiten testiert hat.

Das Gesetz begründet mit der Norm des § 23 Abs. 1 PartG eine selbstständige Verpflichtung der rechenschaftspflichtigen Partei, die zugleich dem Bundestag die Kontrolle erleichtern und Fehler und entsprechende Sanktionen zu Lasten der Partei verhindern soll. Wie sich aus der Systematik des § 23 Abs. 2 PartG ergibt, der die Prüfungspflicht nicht als Tatbestandsmerkmal des Rechenschaftsberichts ausgestaltet, ist die Prüfung keine Bedingung für die Qualifikation eines Dokuments als Rechenschaftsbericht, sondern nur zusätzliches Element der Rechenschaftspflicht einer politischen Partei. Eine analoge Anwendung von § 256 Abs. 1 Nr. 2 AktG ist schon mangels Regelungslücke nicht geboten. Sie würde auch den ganz anderen Zwecken und Wertungen des Kapitalgesellschaftsrechts im Vergleich zum Parteienrecht nicht entsprechen, die im Fall des Aktienrechts zur Nichtigkeit eines Jahresabschlusses und zur Verpflichtung einer Neuerstellung führt. Im Parteienrecht bestimmt sich die Funktion der Prüfungspflicht anhand des verfassungsrechtlichen Transparenzgebotes nach Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG und der formalen Gleichheit der Parteien. Diese konstituieren eine Verpflichtung zu einer zwischen den Parteien zu einem bestimmten Zeitpunkt vergleichbaren Rechenschaftslegung. Beide verfassungsrechtlichen Direktiven schließen es dagegen aus, dass eine Partei sich mit dem Unterlassen der Testierung durch einen Wirtschaftsprüfer auch nur temporär ihren Rechenschaftspflichten entziehen kann. Würde der Rechenschaftsbericht erst durch eine Prüfung wirksam, so stünde es umgekehrt den verpflichteten politischen Parteien frei, durch die Nichtbeachtung dieser Pflicht die fristgerechte Abgabe des Rechenschaftsberichts zu vereiteln, ohne dafür sanktioniert zu werden. Die Pflicht zur Abgabe des Rechenschaftsberichts könnte so beliebig unterlaufen werden.

Die nachträgliche Auswechselung von Teilen des Rechenschaftsberichts durch die Klägerin am 18. Januar 2009 vermag nichts daran zu ändern, dass alleiniger Gegenstand der Prüfung durch die Beklagte das durch die Klägerin am 31. Dezember 2008 eingereichte Dokument ist. Die am 18. Januar 2009 von den Klägern nachgereichten Seiten konnten den Gegenstand der von der Beklagten vorzunehmenden Prüfung nicht mehr ändern. Als zu prüfender Rechenschaftsbericht müssen die zum Zeitpunkt der verlängerten Frist nach § 18 Abs. 2 Satz 2 i.V.m. § 19 a Abs. 3 Satz 3 PartG tatsächlich von der Klägerin abgegebenen Seiten gelten. Der Gesetzgeber hat in § 19a Abs. 3 S. 3 PartG eine absolute Frist für die Einreichung eines Rechenschaftsberichts statuiert. Diese Regelung schließt eine nachträgliche Änderung eines eingereichten Rechenschaftsberichts jedenfalls nach Ablauf der verlängerten Frist aus. Ebenso steht diese Regelung einer analogen Anwendung anderer Normen wie der Anfechtungsregeln des Bürgerlichen Rechts entgegen.

II. Entgegen der Rechtsauffassung der Verwaltungsgerichts hat der Präsident des Deutschen Bundestages im Rahmen seiner Prüfung zu Recht Unrichtigkeiten im Rechenschaftsbericht im Sinn der §§ 23a Abs. 4 Satz 1, 31b Satz 1 PartG in Höhe von 1.252.399,55 EUR festgestellt.

Auf der Tatbestandsseite setzt § 31b Satz 1 PartG voraus, dass der Bundestagspräsident im Rahmen seiner Prüfung nach § 23 a PartG Unrichtigkeiten im Rechenschaftsbericht feststellt. Als Unrichtigkeiten des Rechenschaftsberichts anzusehen sind alle Angaben, die von den Vorgaben im fünften Abschnitt des Parteiengesetzes abweichen.

Die von der Beklagten festgestellten Unrichtigkeiten bestehen in voller Höhe. Die Fehlbeträge sind entsprechend dem Ausgangsbescheid zu sanktionieren. Die Klägerin hat nämlich in ihrem Rechenschaftsbericht als Einnahmen aus staatlichen Leistungen einen Betrag von 561.692,12 EUR angegeben (1.). Mit diesem Verstoß hat sie zudem einen selbstständig zu sanktionierenden Verstoß gegen ihre Rechenschaftspflicht aus § 24 Abs. 6 Nr. 1 B. II. PartG begangen (2.). Aus diesem Grund schließen die Angaben zum Reinvermögen im Rechenschaftsbericht auch nicht in der gesetzlich geforderten Art und Weise an den Rechenschaftsbericht 2006 an (3.). Schließlich hat die Beklagte in einer Höhe von 21.290,73 EUR gegen die Erläuterungspflicht des § 27 Abs. 2 Satz 1 PartG verstoßen (4.)

1. Die Klägerin war verpflichtet, die durch Festsetzung der Beklagten im Folgejahr entstandenen Forderungen im Rechenschaftsbericht anzugeben (a). Gegen diese Verpflichtung hat sie verstoßen, indem sie Einnahmen aus staatlichen Mitteln in einer Höhe von lediglich 561.692,12 EUR angegeben hat (b).

a) Zu einem vollständigen Rechenschaftsbericht gehören alle dem Buchungsjahr zuzuordnenden Einnahmen, auch solche, die erst im Folgejahr entstehen (vgl. § 24 Abs. 6 Nr. 1 B. II. i. V. m. § 19a Abs. 1 PartG). Aus dem Saldierungsverbot des § 26 Abs. 2 PartG folgt, dass die Einnahmen ohne Verrechnung mit ihrem vollen Betrag im Rechenschaftsbericht einzusetzen sind.

Der Rechenschaftsbericht für das Jahr 2007 musste auch den am 15. Februar 2008 durch die Feststellung des Bundestagspräsidenten entstandenen Anspruch in Höhe von 1.448.519,55 EUR enthalten. § 24 Abs. 6 Nr. 1 B. II. PartG stellt klar, dass auch Forderungen aus der staatlichen Parteienfinanzierung in der Vermögensbilanz des Rechenschaftsberichts aufzuführen sind. Dass diese Pflicht sich auch auf Ansprüche bezieht, die durch eine Festsetzung im nachfolgenden Jahr entstanden sind, ergibt sich eindeutig aus der Systematik des Parteiengesetzes. Nach § 19a Abs. 1 PartG setzt der Präsident des Deutschen Bundestages am 15. Januar eines Jahres die einer Partei zustehenden staatlichen Mittel für das Vorjahr fest. Daraus folgt, dass der so festgesetzte Betrag der Rechenschaftspflicht für das Vorjahr zuzuordnen ist. Abschlagszahlungen sind bereits vorher zulässig, § 20 Abs. 1 Satz 1 PartG. Der Rechenschaftsbericht ist nach § 19a Abs. 3 Satz 1 PartG bis zum 30. September des dem Rechenschaftsjahr folgenden Jahres einzureichen. Damit hat die Partei die Möglichkeit, auch die im Nachhinein festgesetzten Beträge im Rechenschaftsbericht anzugeben.

Bestätigt wird dies durch den parteienrechtlichen Einnahmebegriff und aus dem Werterhellungsprinzips des § 26 Abs. 2 PartG, das die Saldierung von Einnahmen verbietet. Nach § 26 Abs. 1 Satz 1 PartG unterfällt jede geldwerte Leistung dem Einnahmebegriff. Auch Forderungen, die als solche im Rechnungsjahr nicht tatsächlich ausgezahlt wurden, sind damit rechenschaftspflichtig. Diese Definition des Einnahmebegriffs weicht ausdrücklich von der Begrifflichkeit des Handelsrechts ab (vgl. Jochum, in: Ipsen, PartG, 2008, § 26, Rn. 1).

Diese Bewertung ergibt sich auch aus § 26 Abs. 1 Satz 2 PartG, der die Freistellung von üblicherweise entstandenen Verbindlichkeiten dem parteienrechtlichen Einnahmebegriff unterstellt. Wenn aber eine Freistellung von Verbindlichkeiten rechenschaftspflichtig ist, muss gleiches auch für bestehende Forderungen gelten. Andernfalls könnte nicht einmal die Freistellung schlüssig im Bericht bezeichnet werden.

Der Auslegung des Gesetzes kann entgegen der Ansicht der Klägerin schließlich auch nicht entgegengehalten werden, dass eine Beschränkung der rechenschaftspflichtigen Annahmen auf tatsächlich geflossene Leistungen ein höheres Maß an Transparenz schaffen würde. Für die Öffentlichkeit ist sowohl die Höhe tatsächlich vorgenommener Zahlungen als auch die Höhe der zu verrechnenden staatlichen Ansprüche von einem legitimen, durch Art. 21 Abs. 1 Satz 4. GG geschützten Interesse. Der sehr komplexe, durch die Möglichkeit von Abschlagszahlungen noch komplizierter werdende Finanzverkehr zwischen dem Staat und den politischen Parteien wird überhaupt nur dann nachvollziehbar, wenn der Rechenschaftsbericht, wie es das Gesetz vorsieht, zwischen den Forderungen der Parteien und der aktuellen Zahlung unterscheidet und beide als gesondert rechenschaftspflichtig definiert.

b) Der Rechenschaftsbericht ist entsprechend der Differenz des als Einnahme aus staatlichen Mitteln deklarierten Betrages von 561.692,12 EUR zu den tatsächlich festgesetzten staatlichen Einnahmen von 1.448.519,55 EUR in Höhe eines Betrages von 886.827,43 EUR fehlerhaft.

Als Unrichtigkeiten sind alle Abweichungen des Rechenschaftsberichts von den Vorgaben des fünften Abschnitts des Parteiengesetzes anzusehen. Die Höhe der Unrichtigkeit ergibt sich aus dem Vergleich der parteiengesetzlich geschuldeten mit den tatsächlich im Rechenschaftsbericht gemachten Angaben. Bei der Auslegung der Angaben im Rechenschaftsbericht ist das Publizitäts- und Transparenzgebot des Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG zu beachten, hinter dem die Gleichheit und Allgemeinheit der demokratischen Wahl steht.

Hiernach sind die Parteien verpflichtet, über die Herkunft und Verwendung ihrer Mittel sowie über ihr Vermögen öffentlich Rechenschaft zu geben. Dieser Bestimmung liegt die Erwägung zugrunde, dass die politische Willensbildung innerhalb einer Partei von Personen oder Organisationen erheblich beeinflusst werden kann, die den Parteien in größerem Umfang finanzielle Mittel zur Verfügung stellen. Eine derartige Verflechtung von politischen und wirtschaftlichen Interessen soll offen gelegt werden. Der Wähler soll sich unter anderem über die Kräfte unterrichten können, die die Politik der Parteien bestimmen, und er soll die Möglichkeit haben, die Übereinstimmung zwischen den politischen Programmen und dem Verhalten derer zu prüfen, die mit Hilfe finanzieller Mittel auf die Parteien Einfluss zu nehmen suchen (BVerfGE 111, 54,83). Darüber hinaus soll die Veröffentlichungspflicht zur Chancengleichheit der Parteien im politischen Wettbewerb beitragen. Dem Schutzgedanken des Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG ist daher nur dann Genüge getan, wenn der Wähler von den Einnahmen und Ausgaben und dem Vermögen und von der wirklichen Herkunft der Mittel einer Partei durch eine mit den gesetzlichen Vorgaben entsprechenden Rechenschaftsbericht Kenntnis erhält (vgl. BVerfGE 111, a.a.O.). Aus diesem Schutzzweck folgt, dass die Inhalte des Rechenschaftsberichts so allgemeinverständlich wie möglich formuliert sein müssen. Bei der Auslegung ist zudem die vom Gesetz bestimmte Wertigkeit der konkreten Angaben im Rechenschaftsbericht zu berücksichtigen. So ist bei sich widersprechenden Angaben insbesondere zu beachten, welche Angaben durch das Gesetz geboten sind und welche nicht, weil ein verständiger Leser und Wähler bei der Lektüre des Rechenschaftsberichts darauf vertrauen können muss, dass die Partei bei der Ausgestaltung des Berichts die gesetzlichen Vorgaben einhält.

Der Bericht gibt auf den Seiten 1 und 5 unter der Rubrik der im Jahr 2007 gewährten staatlichen Mittel Einnahmen in Höhe von 561.692,12 EUR an, während die €Aufschlüsselung€ auf S. 23 für die staatlichen Einnahmen einen €Festsetzungsbetrag€ in Höhe von 859.692,62 EUR bezeichnet. Diese Angaben widersprechen sich.

Entgegen den Ausführungen des Verwaltungsgerichts lässt sich aus einem €objektiven Verständnis€ des Rechenschaftsberichts nicht darauf schließen, dass die auf S. 23 des Rechenschaftsberichts deklarierten Angaben für die Bestimmung der Höhe des fehlerhaften Betrages zugrunde gelegt werden müssten. Zwar machen die Ausführungen des Verwaltungsgerichts das Entstehen der unterschiedlichen fehlerhaften Angaben im Rechenschaftsbericht im Verhältnis zueinander nachvollziehbar. Es ist in der Tat plausibel, wenn auch letztlich nicht endgültig aufzuklären, dass die Klägerin bei der Erstellung des Rechenschaftsberichts aus Versehen die an ihre föderalen Untergliederungen weitergeleiteten staatlichen Mittel saldiert hat. Allerdings bleibt eine mögliche Erklärung, wie es zu diesem Fehler gekommen ist, von einer objektivierenden Auslegung des fehlerhaften Rechenschaftsberichts zu unterscheiden. Für eine solche Auslegung kommt es weder darauf an, wie der Fehler entstanden ist, noch darauf, ob eine der angegebenen fehlerhaften Angaben dem richtigen Ergebnis näherkommt als die andere, sondern allein auf die Frage, wie der Bericht von einem objektiven Leser verstanden werden konnte und wer im Zweifelsfall das Risiko seiner Unverständlichkeit trägt.

Vor diesem Hintergrund lassen sich die beiden Angaben im Bericht, eben weil sie widersprüchlich sind, nicht €objektiv€ auslegen. Jedoch gehören die auf den Seiten 1 und 5 gemachten Angaben, die einen Betrag in Höhe von 561.692,12 EUR nennen, zu einem integralen, in § 24 Abs. 4 Nr. 8 PartG, Abs. 9 Nr. 1 PartG ausdrücklich geforderten, prominenten, sofort ins Auge fallenden Teil der Zusammenfassung des Rechenschaftsberichts. Dagegen ist die abschließende €Erläuterung€ nicht nur ihrerseits fehlerhaft, sondern vom Gesetz zum einen nicht zwingend geboten (§ 24 Abs. 1 PartG) und zum zweiten für die Leser an versteckter Stelle auch schwerer zu erkennen. Sowohl die höhere normative Wertigkeit als auch die größere Sichtbarkeit der Angaben auf den Seiten 1 und 5 des Rechenschaftsberichts für einen Leser begründen eine höhere Relevanz der dort gemachten Angaben im Vergleich zu den Angaben im Erläuterungsteil des Rechenschaftsberichts. Diese Angaben mussten einem objektiven Leser ins Auge fallen. Wie unwahrscheinlich es dagegen ist, dass ein verständiger Leser die Angaben im Erläuterungsteil für sein Verständnis des Rechenschaftsberichts zugrunde legen würde, zeigt auch der Verlauf des Ausgangsverfahrens, in dem sich selbst die Klägerin als Verfasserin des Rechenschaftsberichts nicht auf die für sie vergleichsweise günstige Lesart des Verwaltungsgerichts berufen hat. Schließlich genügen die widersprüchlichen Angaben der Klägerin zu den Einnahmen aus staatlichen Mitteln damit nicht dem Schutzgedanken des Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG, weil der Leser des Rechenschaftsberichts von den Einnahmen der Klägerin aus staatlichen Mitteln im Kalenderjahr 2007 keine transparente Kenntnis erhält.

Schließlich folgt aus Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG auch, dass die Klägerin das Risiko einer von ihr gesetzten objektiven Missverständlichkeit trägt, wie sie im vorliegenden Fall unterschiedlicher Betragsangaben vorliegt. Andernfalls könnte eine verpflichtete politische Partei durch eine verwirrende Vielfalt von erläuternden Angaben das Sanktionensystem des Parteiengesetzes weitgehend unterlaufen. Auch aus diesem Grund sind im vorliegenden Fall perplexer Angaben zur Höhe der Einnahmen aus staatlichen Mitteln sowohl die Suggestivität als auch die normative Wertigkeit der sich widersprechenden Angaben als Kriterien für die Auslegung des Rechenschaftsberichts und die Bestimmung der Höhe der Fehlerhaftigkeit der Annahmen heranzuziehen.

2. Auch die im Rechenschaftsbericht nicht angegebene Forderung aus staatlichen Mitteln in Höhe von 71.841,07 EUR der Klägerin gegen die Beklagte gehört nach § 24 Abs. 6 Nr. 1 B. II. PartG entgegen den Ausführungen des Verwaltungsgerichts zu den rechenschaftspflichtigen Vermögenswerten. Sie war deshalb bei der Berechnung der Sanktion nach § 31b Satz 1 PartG zu berücksichtigen.

Bei diesem Betrag handelt es sich um denjenigen Teilbetrag des gesamten Anspruchs auf staatliche Teilfinanzierung, auf dessen Auszahlung die Klägerin nach Abzug von bereits erfolgten Abschlagszahlungen noch einen Anspruch gegenüber der Beklagten hatte. Als tatsächlich ausgezahlte Leistung fällt dieser Anspruch unter den Einnahmebegriff des § 26 Abs. 1 Satz 1 PartG und damit auch unter das Saldierungsverbot des § 26 Abs. 2 PartG.

Die unterlassene Angabe stellt einen Verstoß gegen eine selbstständige gesetzliche Transparenzverpflichtung aus § 24 Abs. 6 Nr. 1 B. II. PartG dar. Aus dem Umstand, dass es sich bei diesem Betrag zugleich um einen Teilbetrag des im Rechenschaftsbericht zu deklarierenden gesamten Anspruchs auf staatliche Teilfinanzierung handelt, folgt nicht, dass die Nichtangabe dieses Teilbetrages durch die Sanktion der fehlerhaften Angaben zur staatlichen Teilfinanzierung im Ganzen bereits konsumiert worden wäre. Vielmehr liegen mehrere Unrichtigkeiten des Rechenschaftsberichts i.S. des § 31 b Satz 1 PartG vor. Diese Norm kennt keine Begrenzung der Sanktion auf einen Gesamtfehlbetrag, der eine weitere Sanktionierung von Falschangaben von ihrerseits parteienrechtlich deklarierungsbedürftigen Teilbeträgen ausschlösse.

Eine Verrechnung des Fehlbetrags mit dem Gesamtfehlbetrag würde zudem den Zusammenhang zwischen dem Grund und der Höhe der parteiengesetzlichen Sanktion nach § 31b PartG verkennen. Die Sanktion nach § 31b PartG knüpft in der Tat an der Höhe des Betrages an, der unrichtig deklariert wurde. Das bedeutet aber nicht, dass ein sanktionsfähiger Verstoß gegen eine Transparenzpflicht nur durch voneinander unterscheidbare Vermögenswerte begründet sein könnte, liegt doch der Grund für die Sanktion nicht in der Höhe selbst, sondern in der fehlenden Transparenz des fehlerhaften Rechenschaftsberichts in Hinsicht auf unterschiedliche Rechenschaftsverpflichtungen. Eine andere Lesart würde die Sanktionierung bestimmter Formen von Intransparenz entgegen Wortlaut und Zweck des § 31b PartG und in Widerspruch zu Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG für den Fall ausschließen, dass nicht oder fehlerhaft deklarierte Beträge bereits durch andere fehlerhafte Angaben konsumiert worden wären. Insbesondere das für die Transparenz des Rechenschaftsberichts besonders wichtige Saldierungsverbot des § 26 Abs. 2 PartG bliebe in dieser Auslegung des Gesetzes in aller Regel unsanktioniert.

Dabei kann im vorliegenden Fall offenbleiben, ob für bestimmte Folgefehler in einem Rechenschaftsbericht andere Maßstäbe gelten, wenn sich diese aus der konsequenten Weiterführung einer einzeln identifizierbaren falschen Deklaration ergeben oder aus Nebenpflichten, deren Einhaltung weder ausdrücklich gesetzlich angeordnet ist noch irgendeinen transparenzfördernden Wert haben. Ein solcher Fall liegt hier nicht vor.

3. Der Rechenschaftsbericht der Klägerin ist zudem hinsichtlich des Erfordernisses eines lückenlosen Anschlusses in der Vermögensbilanz vom Rechenschaftsbericht 2006 zum Rechenschaftsbericht 2007 in der vollen im Ausgangsbescheid festgestellten Höhe von 272.440, 30 EUR fehlerhaft. Der Rechenschaftsbericht 2006 deklariert ein Reinvermögen in Höhe von -161.881,07 EUR, der Rechenschaftsbericht 2007 deklariert für das Jahr ein Defizit von 17.1412,60 EUR. Dies hätte rechnerisch zur Deklarierung eines Reinvermögens von -179.023,67 EUR führen müssen. Stattdessen gibt der Rechenschaftsbericht 2007 ein positives Reinvermögen von 93.416,63 EUR an. Die Differenz zwischen dieser Angabe und dem rechnerisch richtigen Wert ergibt die Höhe der fehlerhaften Angabe.

Dabei kann offen bleiben, ob sich etwas anderes ergeben würde, hätte die Klägerin im Rechenschaftsbericht 2007, wie das Verwaltungsgericht angenommen hat, staatliche Einnahmen von 859.692,62 EUR angegeben. Dies ist, wie oben ausgeführt, nicht der Fall.

4. Die Klägerin hat überdies in einer Höhe von 21.290,73 EUR gegen ihre Pflicht aus § 27 Abs. 2 Satz 1 PartG verstoßen, sonstige Einnahmen gesondert zu erläutern, indem sie zu den Beträgen in Höhe von 17.143,06 EUR für den Bundesverband, von 394,79 EUR für den Landesverband Hamburg und 3.752,88 EUR für den Landesverband Nordrhein-Westfalen keine Erläuterungen gegeben hat, obwohl die in der Norm vorausgesetzten Schwellenwerte jeweils überschritten wurden.

Entgegen dem Vorbringen der Klägerin erfüllen die Erläuterungen im Rechenschaftsbericht (S. 19) diese gesetzliche Verpflichtung nicht. Die Angabe von Name des Erblassers, Adresse und der Höhe von 16.983,05 EUR des durch einen Erbfall zugunsten der Klägerin angefallenen Betrages entspricht zwar den Anforderungen des § 27 Abs. 2 Satz 3 PartG. Es ist dem Rechenschaftsbericht aber nicht zu entnehmen, wie der Betrag, der im Land Nordrhein-Westfalen aufgetreten ist, auf die Gliederungen der Partei verteilt wurde. Damit können diese Angaben nicht den Anforderungen des § 27 Abs. 2 Satz 1 PartG genügen.

III. Die von der Klägerin angeordnete Sanktion ist auch verfassungsrechtlich unbedenklich. Die Sanktion bedarf aus verfassungsrechtlichen Gründen nicht der Erfüllung eines subjektiven Tatbestandes (1.). Die zur Sanktion ermächtigende Norm, § 31b Satz 1 PartG, unterliegt als solche ebenso wenig verfassungsrechtlichen Bedenken (2.) wie die Anwendung der Norm durch die Beklagte im vorliegenden Fall (3.).

1. Das parteienrechtliche Sanktionensystem kennt keine subjektiven Tatbestandsvoraussetzungen auf Seiten der zu sanktionierenden politischen Partei (so auch Kersten/Rixen PartG, § 31 b Rn. 15; Lenski, PartG, § 31 b Rn. 8). Dies ergibt sich eindeutig aus dem Gesetzestext, der nur objektive Tatbestände definiert. Eine subjektive Vorwerfbarkeit in Form von Vorsatz oder Fahrlässigkeit ist auch nicht aus verfassungsrechtlichen Gründen als ungeschriebenes Merkmal ergänzend in die Norm hinein zu interpretieren (anders wohl nur Koch, in: Ipsen. Parteingesetz, 2006, § 31b, Rn. 5). Das für den Bereich des Kriminalstrafrechts verfassungsrechtlich gebotene Schuldprinzip findet in dem auf Prävention angelegten verwaltungsrechtlichen Sanktionensystem des Parteienrechts nur dort Anwendung, wo es vom Gesetzgeber ausdrücklich angeordnet wurde (Rixen, in: Kersten/Rixen, Parteiengesetz 2009, § 31b, Rn. 5-7; Saliger, Parteiengesetz und Strafrecht, 2005, 583 ff.).

Dies ergibt sich für § 31b PartG zunächst aus einem systematischen Blick auf das Gesetz, dessen sechster Abschnitt €Verfahren bei unrichtigen Rechenschaftsberichten sowie Strafvorschriften€ nach den amtlichen Überschriften wie nach dem Wortlaut der Normen nur § 31d PartG als eine Strafvorschrift behandelt, die ausdrücklich eine subjektive Verschleierungsabsicht voraussetzt. Gleiches soll erkennbar für die anderen Normen dieses Abschnitts nicht gelten. Diese haben zwar wie viele Verwaltungssanktionen als Sanktionen eine repressive Rechtsfolge, sie werden vom Gesetz aber ausdrücklich nicht als Strafvorschriften behandelt. Verfassungsrechtliche Anforderungen an das Strafrecht setzen an der gesetzlichen Ausgestaltung eines Tatbestandes als Straftat an (BVerfGE 109, 190 [211 f.]).

Diese Auslegung entspricht auch dem Zweck des § 31b PartG. Dem durch die Norm zu schützenden Transparenzregime des Parteiengesetzes geht es nicht um einen rechtsethischen Schuldvorwurf gegen die Partei als Rechtsperson, sondern um die auf Prävention ausgerichtete Definition von Regeln zur Sicherung des Transparenzgebots in Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG. Dieses dient seinerseits der Sicherung eines fairen demokratischen Willensbildungsprozesses, der auch durch schuldloses Verhalten verzerrt werden kann. Auch wenn eine politische Partei ohne schuldhaftes Handeln einen geldwerten Vorteil nicht ordnungsgemäß deklariert, wird das Ziel des Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG verfehlt und zugleich eine Verzerrung des demokratischen Wettbewerbs und eine Verletzung der demokratischen Gleichheit anderer politischer Wettbewerber bewirkt. Das Sanktionensystem des § 31b PartG soll die Parteien präventiv dazu anhalten, alles Notwendige zu veranlassen, um Verletzungen ihrer Transparenzpflicht zu verhindern. Es muss sich aus diesem Grund nicht an einem Schuldmaßstab orientieren.

Diese Auslegung des Parteiengesetzes ist schließlich deswegen verfassungsrechtlich unbedenklich, weil sie die willkürliche Zurechnung einer parteienrechtlichen Sanktion verfahrensrechtlich ausschließt. Durch die Regelungen der §§ 19a Abs. 3, 23a Abs. 1 Satz 2, 23a Abs. 2 PartG hat der Gesetzgeber sichergestellt, dass die Sanktion des § 31b PartG sich im Ergebnis stets gegen ein der sanktionierten Partei zurechenbares Handeln richtet (vgl. für den allerdings abweichend formulierten Fall des § 23a Abs. 1 PartG 1994, BVerwGE 126, 254). Indem die Partei dazu verpflichtet ist, ihren Rechenschaftsbericht innerhalb ihres Vorstands zu beraten, indem der Partei die Möglichkeit einer Fristverlängerung eingeräumt wird und indem ein Wirtschaftsprüfer an der Erstellung des Berichts beteiligt werden muss, wird praktisch garantiert, dass zwischen dem tatsächlichen Handeln der Partei und dem als Rechenschaftsbericht in Empfang genommenen Dokument ein Zurechnungszusammenhang besteht, der eine Verantwortung der verpflichteten Partei begründet.

2. Die Regelung des § 31b PartG begegnet keinen verfassungsrechtlichen Bedenken, sie ist insbesondere verhältnismäßig.

Das Sanktionensystem des Parteiengesetzes unterliegt, auch soweit es keine strafrechtlichen Regelungen enthält, den Maßstäben der Rechtsstaatlichkeit und der Verhältnismäßigkeit (BVerfGE 111, 54 (97)). Es steht dem Gesetzgeber nicht frei, den politischen Parteien willkürlich Sanktionen aufzuerlegen. Allerdings ist der Gesetzgeber innerhalb dieses weiten Rahmens berechtigt, Verstöße gegen die Rechenschaftspflicht zu sanktionieren (vgl. BVerfG, 54 (97)).

Diesem Verhältnismäßigkeitsmaßstab genügt die vorliegende Regelung. Die im Parteiengesetz vorgesehenen Sanktionen sind differenziert abgestuft. Neben dem hier einschlägigen Fall einer Sanktion in Höhe des zweifachen des den unrichtigen Angaben entsprechenden Betrages für fehlerhafte Angaben im Rechenschaftsbericht kennt das Gesetz noch strengere parteienrechtliche Sanktionen für falsch angegebene Spenden (§ 31c PartG), zusätzliche strafrechtliche Sanktionen (§ 31d PartG), sowie neben weniger strengen Sanktionen (§ 31b Satz 2 PartG), auch die Möglichkeit der Sanktionsabwehr durch Selbstanzeige (§ 23b Abs. 2 PartG). Diesem System liegt erkennbar eine gut nachvollziehbare unterschiedliche Bewertung der Schwere eines Verstoßes gegen die Transparenzpflicht zugrunde.

Die Regelung des § 31b Satz 1 PartG ist geeignet, den Zweck des Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG möglichst großer Transparenz der Parteienfinanzierung zu erreichen. Zur Verwirklichung dieser Grundsätze ist der Gesetzgeber auf die Möglichkeit einer schematischen Typisierung der verwaltungsrechtlichen Sanktion angewiesen, die nicht den Maßstäben schuldangemessener Strafe genügen muss und kann. Das Regelungssystem muss vielmehr so ausgestaltet sein, dass alle Parteien in einer für die Wähler möglichst vergleichbaren Art und Weise dazu angehalten werden, die Transparenzregeln zu befolgen. Ein weiter ausdifferenziertes Sanktionensystem, das für verschiedene Formen intransparenter Finanzierung individuell spezifizierte Sanktionen vorsähe, würde die Vergleichbarkeit der verschiedenen Parteien in Hinsicht auf ihre Finanzen erschweren. Zudem würde eine solche Ausgestaltung die schematische Handhabbarkeit der Regelungen und die mit dieser verbundene Notwendigkeit einer für alle nachvollziehbaren Gleichbehandlung der politischen Parteien durch den Bundestag erschweren. Insbesondere folgt aus der verfassungsrechtlichen Pflicht des Gesetzgebers, gleichheitsgerechte und durchsetzbare Transparenzstandards zu definieren, die gesetzliche Bestimmung einer absoluten Einreichungsfrist für den Rechenschaftsbericht. Ohne eine solche Frist wäre das Finanzgebaren der Parteien für den Wähler zu einem bestimmten Zeitpunkt nicht mehr vergleichbar.

Die Regelung ist auch erforderlich, ein milderes Mittel ist nicht ersichtlich. Es ist nicht zu erkennen, wie eine gleich effektive präventive Wirkung erzielt werden könnte, wenn die Höhe der Sanktionen nicht deutlich über den vom Gesetz abzuwendenden Beträgen der unrichtigen Angaben läge. Das in der streitgegenständlichen Norm des § 31b Satz 1 PartG vorgesehene Maß einer Sanktion mit dem Zweifachen des fehlerhaften Angaben entsprechenden Betrags ist vor diesem Hintergrund nicht durch eine gleich effektive, weniger eingriffsintensive Regelung zu ersetzen.

Schließlich genügt die Regelung des § 31b Satz 1 PartG den Anforderungen der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne. Denn das überragende verfassungsrechtliche Prinzip, das die vorliegende gesetzlichen Regelung prägt, ist das Transparenzgebot des Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG (entsprechend für die Vorläuferregelung BVerfGE 111, 54 (83)). Hinter diesem steht letztlich das Demokratiegebot des Grundgesetzes, das den Angehörigen des Staatsvolkes eine informierte gleiche Beteiligungschance am politischen Prozess garantiert und sie vor undemokratischen Einflüssen auf die Parteien schützen soll (vgl. BVerfGE 111, 54 (83)). Dagegen muss die freiheitsrechtliche Rechtsposition der einzelnen politischen Partei aus Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG, also auch der grundgesetzliche Status der Klägerin, im Regelfall zurücktreten. Denn ihrer vom Grundgesetz geschützten Aufgabe, an der politischen Willensbildung des Volkes mitzuwirken, soll die Klägerin im Rahmen eines demokratischen Prozesses gerecht werden, der allen Parteien eine gleiche Beteiligungschance und dem Wahlvolk eine auch in Hinsicht auf die Finanzierung der Parteien informierte Entscheidung garantiert. Gegen die Normen des Parteienrechts, die demokratische Transparenz garantieren, könnte die Klägerin daher nur besonders schwerwiegende und in sich nicht gerechtfertigte staatliche Eingriffe erfolgreich ins Feld führen.

Solche Belange sind hier nicht ersichtlich. Zwar handelt es sich bei den im Gesetz vorgesehenen Sanktionen um im Zweifelsfall schwerwiegende Eingriffe in die Handlungsfähigkeit einer politischen Partei. Dies erscheint aber angesichts der verfassungsrechtlich aus Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG nicht zu beanstandenden Tatsache, dass die finanzielle Handlungsfähigkeit einer politischen Partei nur innerhalb der Beachtung von Transparenzstandards geschützt ist, frei von verfassungsrechtlichen Bedenken.

Entgegen der Ansicht der Klägerin ist auch die Regelung über die Beschränkung der Anspruchshöhe nach § 31b Satz 2 PartG mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar. Betreffen Unrichtigkeiten in der Vermögensbilanz oder im Erläuterungsteil das Haus- und Grundvermögen oder Beteiligungen an Unternehmen, beträgt der Anspruch danach - abweichend von § 31b Satz 1 PartG - 10 vom Hundert der nicht aufgeführten oder der unrichtig angegebenen Vermögenswerte. Diese Beschränkung der Anspruchshöhe durch den Gesetzgeber ist sachlich gerechtfertigt. Haus- und Grundvermögen oder Beteiligungen an Unternehmen knüpfen an den Bestand von Vermögenswerten an, nicht aber an einen Geldzufluss. Die abweichende Regelung zur Sanktionierung von fehlerhaften Angaben zum Haus- und Grundvermögen sowie der Beteiligungen an Unternehmen reagiert auf die größeren Unsicherheiten, der die Bewertung von Grundeigentum gegenüber anderen bereits in Geld bezifferten Vermögenswerten unterliegt. Bei ihnen kann es zu Unrichtigkeiten im Rechenschaftsbericht kommen, die nicht in gleicher Eindeutigkeit einer politischen Partei zugerechnet werden können, wie dies bei den sonstigen in den Rechenschaftsbericht einzustellenden Einnahmen aus Mitgliedsbeiträgen oder Spenden der Fall ist. Die Begrenzung der Sanktionshöhe will daher dem Verhältnismäßigkeitsprinzip Rechnung tragen. Vor dem Hintergrund dieses Grundes ist die damit verbundene Ungleichbehandlung gerechtfertigt (vgl. so auch Lenski, PartG, § 31 b, Rn. 10; Kersten/Rixen, PartG, § 31 b Rn. 21 f; Koch in Ipsen, PartG, § 31 b, Rn. 9). Die Verfassungsmäßigkeit des § 31b Satz 1 PartG wird also auch nicht etwa durch eine gleichheits- oder sonst verfassungswidrige Bestimmung in Satz 2 der Vorschrift in Frage gestellt.

3. Die verhältnismäßige Regel des § 31b Satz 1 PartG wurde von der Beklagten im vorliegenden Fall auch in verhältnismäßiger Art und Weise angewendet. Die Klägerin wusste spätestens seit der Festnahme ihres damaligen Schatzmeisters am 7. Februar 2008, dass sie besondere Vorkehrungen zu treffen hatte, um einen fehlerfreien Rechenschaftsbericht fristgerecht bei der Beklagten einreichen zu können. Ihr musste aus dem eindeutigen Wortlaut des Gesetzes auch bekannt sein, dass der 31. Dezember 2008 die letzte Frist für die Einreichung eines ordnungsgemäßen Rechenschaftsberichts für das Jahr 2007 darstellen würde, eine Frist, die auch die Beklagte zu verlängern nicht befugt war. Aus diesem Grund oblag es in jedem Fall der Beklagten, alles dafür zu tun, dass zum Jahresende 2008 ein fehlerfreier Bericht vorgelegt werden konnte. Die von der Beklagten in der mündlichen Verhandlung vorgestellten Möglichkeiten einer informellen Beratung der politischen Parteien zur Abwendung einer Sanktion kamen damit für die vorliegende Fallgestaltung aus Gründen nicht in Frage, die der Klägerin zuzurechnen sind. Die spätestmögliche Einreichung des Berichts durch die Klägerin ließ der Beklagten keine andere Wahl, als den Rechenschaftsbericht in der Form, in welcher er abgegeben wurde, entsprechend § 31b PartG zu sanktionieren.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Satz 1 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 10, § 711 der Zivilprozessordnung.

Die Revision ist zuzulassen. Die entschiedene Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung, § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO.






OVG Berlin-Brandenburg:
Urteil v. 23.05.2011
Az: OVG 3a B 1.11


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