Verwaltungsgericht Köln:
Urteil vom 12. Dezember 2013
Aktenzeichen: 1 K 3325/10

(VG Köln: Urteil v. 12.12.2013, Az.: 1 K 3325/10)

Zusammenfassung der Gerichtsentscheidung

In dem vorliegenden Verwaltungsgerichtsverfahren vor dem Verwaltungsgericht Köln ging es um die Anfechtungsklage einer Klägerin gegen einen Beschluss der Bundesnetzagentur. Die Klage wurde jedoch abgewiesen und die Klägerin muss die Kosten des Verfahrens tragen.

Das Gericht stellte zunächst fest, dass die Klage zulässig ist, da es sich um eine Anfechtungsklage handelt. Die Anordnung des Elektronischen Kostennachweises, gegen den die Klägerin vorgeht, erfolgte zur Vorbereitung des Antrags für Mobilfunkterminierungsentgelte. Obwohl die Klägerin den Antrag bereits gestellt hat, wurde der Verwaltungsakt der Anordnung des Elektronischen Kostennachweises dadurch nicht erledigt. Eine Erledigung liegt nur vor, wenn der angefochtene Verwaltungsakt keinerlei belastende Wirkung mehr für den Kläger entfaltet. Da die Bundesnetzagentur über den gestellten Antrag entschieden und Entgelte genehmigt hat, besteht weiterhin eine rechtliche Fortwirkung der angefochtenen Anordnung.

Das Gericht stellte fest, dass der angefochtene Beschluss der Bundesnetzagentur rechtmäßig ist und die Klägerin nicht in ihren Rechten verletzt. Die verfahrensrechtlichen Bestimmungen wurden eingehalten und die Klägerin wurde angehört. Die Durchführung des Konsultationsverfahrens, das für eine Anordnung des Elektronischen Kostennachweises nicht zwingend vorgeschrieben ist, wurde von der Bundesnetzagentur rechtmäßig durchgeführt.

Die Anordnung des Elektronischen Kostennachweises ist durchaus rechtens, da die Bundesnetzagentur gemäß § 29 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 und Abs. 2 TKG berechtigt ist, Verpflichtungen bezüglich der Kostenrechnungsmethoden eines Unternehmens mit beträchtlicher Marktmacht zu erteilen. Die Anordnung der Bundesnetzagentur enthält auch über die äußere Form und Darstellung der Kostenrechnung hinausgehende Vorgaben zur Aufbereitung der Daten und kann somit auch auf § 29 Abs. 2 TKG gestützt werden.

Die Klägerin hat Einwände gegen den Elektronischen Kostennachweis erhoben, aber selbst wenn diese Einwände berechtigt wären, würde dies nicht zur Rechtswidrigkeit der Anordnung führen. Die Klägerin kann die Entgeltgenehmigung, die auf Grundlage der Daten aus dem Elektronischen Kostennachweis erstellt wurde, ohne Einschränkungen gerichtlich überprüfen lassen und dort Einwände geltend machen.

Das Gericht stellte außerdem fest, dass die Anordnung des Elektronischen Kostennachweises angemessen und geeignet ist, das angestrebte Ziel der effizienten und fristgerechten Entgeltgenehmigung zu erreichen. Die Klägerin hatte ohnehin die Pflicht, Daten für den Entgeltantrag aufzubereiten und Kostenunterlagen zu erstellen.

Das Gericht wies auch den hilfsweise gestellten Fortsetzungsfeststellungsklageantrag der Klägerin als unzulässig ab, da der angefochtene Beschluss nicht erledigt ist. Die Klage wäre jedoch auch unbegründet gewesen, da der angefochtene Beschluss rechtmäßig ist.

Die Kosten des Verfahrens hat die Klägerin zu tragen. Eine Revision des Urteils wurde nicht zugelassen.

Die Gerichtsentscheidung im Volltext:

VG Köln: Urteil v. 12.12.2013, Az: 1 K 3325/10

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin.

Gründe

Die Klage hat keinen Erfolg.

Die Klage ist mit ihrem Hauptantrag zulässig, insbesondere ist sie als Anfechtungsklage statthaft. Nichts anderes folgt aus dem Umstand, dass die Anordnung des Elektronischen Kostennachweises gemäß Ziffer 1 Satz 1 des Beschlusstenors ausdrücklich "zur Vorbereitung des nächsten Genehmigungsantrags für Mobilfunkterminierungsentgelte" erfolgte. Diesen Antrag stellte die Klägerin am 21. September 2010 unter Verwendung des Elektronischen Kostennachweises. Hierdurch ist jedoch keine Erledigung des Verwaltungsakts der Anordnung des Elektronischen Kostennachweises eingetreten. Erledigung ist der Wegfall der Regelungswirkung des Verwaltungsakts. Keine Erledigung liegt vor, wenn der angefochtene Verwaltungsakt rechtlich noch irgendeine unmittelbar belastende Wirkung für den Kläger entfaltet. Eine solche Fortwirkung kann auch darin bestehen, dass der Verwaltungsakt noch die Grundlage für einen Verwaltungsakt bildet oder als Rechtsgrundlage und Rechtfertigung eingetretener Rechtswirkungen fortwirkt.

Wolff in: Sodan/ Ziekow, VwGO, 3. Aufl. 2010, § 113 Rn. 250.

Nach diesen Grundsätzen ist vorliegend keine Erledigung eingetreten. Denn die Anordnung des Elektronischen Kostennachweises wirkt rechtlich noch dadurch für die Klägerin fort, als die Bundesnetzagentur über den auf der Grundlage dieser Anordnung erstellten Genehmigungsantrag mit - noch nicht bestandskräftigem - Beschluss vom 24. Februar 2011 - BK 3a-10/099 entschied und Entgelte genehmigte. Zudem wird im nachfolgenden Beschluss der Bundesnetzagentur vom 19. Juli 2013 - BK 3a 12/085 -, mit dem sie die Entgelte für Terminierungsleistungen im Mobilfunknetz der Klägerin für den Zeitraum vom 1. Dezember 2012 bis zum 30. November 2014 genehmigte, zwar das "Analytische Kostenmodell Mobilfunk der WIK-Consult GmbH" verwandt, aber mehrfach auf die Kostendaten aus den Elektronischen Kostennachweisen zurückgegriffen, so z.B. bei der Ermittlung der Betriebskosten und der "Übrigen Funktionskosten", Ziffern 5.1.5.6 und 5.1.5.7, S. 53f des Beschlusses. Ob unter diesem Gesichtspunkt auch hier noch von einer rechtlichen Fortwirkung der angefochtenen Anordnung ausgegangen werden kann, kann offenbleiben, da sich die Anordnung jedenfalls aufgrund des Beschlusses vom 24. Februar 2011 nicht erledigt hat.

Die Anfechtungsklage ist mit ihrem Hauptantrag aber unbegründet. Der angefochtene Beschluss der Bundesnetzagentur vom 30. April 2010 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

Die verfahrensrechtlichen Bestimmungen nach §§ 135, 123 TKG sind eingehalten. Die Beteiligten sind angehört und eine öffentliche mündliche Verhandlung ist durchgeführt worden. Dem Bundeskartellamt ist Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben worden. Die vorliegend erfolgte Durchführung des Konsultationsverfahrens begegnet keinen rechtlichen Bedenken. Sie ist zwar gemäß § 12 TKG hier nicht zwingend vorgeschrieben, aber auch nicht verboten.

Vgl. VG Köln, Urteil vom 19. September 2012 - 21 K 7809/10 - S. 21ff des Urteilsabdrucks.

Die Bundesnetzagentur konnte die Anordnung des Elektronischen Kostennachweises, soweit sie über die Rechtsgrundlage des § 29 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 TKG hinausgeht, jedenfalls auch auf § 29 Abs. 2 TKG stützen.

Gemäß § 29 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 TKG kann die Bundesnetzagentur im Rahmen oder zur Vorbereitung von Verfahren der Entgeltregulierung anordnen, dass ein Unternehmen mit beträchtlicher Marktmacht die Kostenrechnung in einer Form ausgestaltet, die es der Bundesnetzagentur ermöglicht, die für die Entgeltregulierung auf Grund dieses Gesetzes notwendigen Daten zu erlangen. Zusätzlich kann die Bundesnetzagentur die Übermittlung dieser Unterlagen auf Datenträgern anordnen, § 29 Abs. 1 Satz 2 TKG. Nach § 29 Abs. 2 Satz 1 TKG kann die Bundesnetzagentur einem Unternehmen mit beträchtlicher Marktmacht Verpflichtungen in Bezug auf Kostenrechnungsmethoden erteilen.

Nach beiden Ermächtigungsgrundlagen ist die Bundesnetzagentur zu Ausgestaltungsvorgaben für die Kostenrechnung berechtigt. § 29 Abs. 1 Nr. 2 TKG betrifft dabei nur die äußere Form und Darstellung der Kostenrechnung, während § 29 Abs. 2 TKG zu inhaltlichen Einwirkungen auf die Art und Weise der Kostenermittlung, insbesondere auch die Zuweisung zu Kostenträgern ermächtigt.

Vgl. VG Köln, Beschluss vom 13. Juli 2010 - 21 L 797/10 -, juris Rn. 12; Cornils in: Geppert/ Schütz, Beck’scher TKG-Kommentar, 4. Aufl. 2013 (Beck TKG-Komm), § 29 Rn. 46; Hölscher/ Lünenbürger in: Scheurle/ Mayen, TKG, 2. Aufl. 2008, § 29 Rn. 21; Höffler in: Arndt/ Fetzer/ Scherer, TKG, § 29 Rn. 24

Mit der vorliegenden Anordnung des Elektronischen Kostennachweises hat die Bundesnetzagentur nicht lediglich Vorgaben zur äußeren Form und Darstellung der Kostenrechnung für eine leichte Verarbeitbarkeit der Daten gemacht, so dass sie die für ihre gesetzlichen Aufgaben notwendigen Informationen hinreichend leicht aus den Kostenunterlagen ermitteln kann. Es ist vielmehr davon auszugehen, dass hierüber hinausgehend der Elektronische Kostennachweis auch hinsichtlich der Aufbereitung der Daten, d.h. die Methodik der Kostenermittlung und -berechnung betreffende, Vorgaben macht. Insoweit kann die Anordnung auf § 29 Abs. 2 TKG gestützt werden, wonach die Bundesnetzagentur Verpflichtungen in Bezug auf Kostenrechnungsmethoden erteilen kann. Unter einer Kostenrechnungsmethode ist ein systematischer Ansatz zu verstehen, mit dem ein Unternehmen die relevanten Kosten aufbereitet und darstellt. Im Unterschied zur bloßen Darstellung der Kosten in der Rechnung meint die Kostenrechnungsmethode eine Berechnungsmethode, mit der Kosten ermittelt, ausdifferenziert und insbesondere auch bestimmten Kostenträgern zugeordnet werden.

Cornils in: Beck TKG-Komm, § 29 Rn. 50.

Zwar ist hier in Form des Elektronischen Kostennachweises nicht durchgängig für die gesamten nachzuweisenden Daten in diesem Sinne eine Kostenrechnungsmethode vorgeschrieben worden, wovon auch die Beteiligten ausgehen. Die hinsichtlich der unternehmerischen Freiheit sehr weitreichende und eingriffsintensive Ermächtigungsgrundlage des § 29 Abs. 2 Satz 1 TKG lässt aber auch weniger eingriffsintensive Vorgaben hinsichtlich der Kostenermittlung und Kostenberechnungsmethodik bestimmter Daten zu. Der Bundesnetzagentur kommt auch insoweit Ermessen zu. Dem steht nicht die Ansicht der Klägerin entgegen, dass die im Elektronischen Kostennachweis bereitzustellenden Informationen als Geschäftsgeheimnisse prinzipiell für eine Veröffentlichung gemäß § 29 Abs. 2 Satz 2 TKG ungeeignet seien. Die nach dieser Vorschrift gegebene -weitere - Befugnis der Bundesnetzagentur das Unternehmen zu verpflichten, eine Beschreibung der Kostenrechnungsmethode öffentlich verfügbar zu machen, steht in ihrem pflichtgemäßen Ermessen. Zudem muss der Inhalt der öffentlich zu machenden Beschreibung gerade aus Gründen des Schutzes von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen nicht kongruent sein mit dem materiellen Inhalt der Anordnung.

Vgl. Cornils, a.a.O, § 29 Rn. 52.

Die Bundesnetzagentur hat ihr Ermessen rechtsfehlerfrei ausgeübt. Ihre Erwägungen in dem angefochtenen Beschluss, dass die Vorlage identisch strukturierter Kostenunterlagen mit Hilfe des Elektronischen Kostennachweises erforderlich sei, um der Bundesnetzagentur innerhalb der kurzen Frist des § 31 Abs. 6 Satz 3 TKG eine umfassende Effizienzkontrolle im Fall der vier parallel regulierten Unternehmen zu ermöglichen, lässt Ermessensfehler nicht erkennen. Diese Erwägungen stehen grundsätzlich im Einklang mit der Gesetzesbegründung, wonach Entgeltregulierungsmaßnahmen seitens der Regulierungsbehörde einen bestimmten Kenntnisstand voraussetzen. Ohne Zugriff auf umfassende Informationen über Kosten, Umsatzzahlen etc. ist vor dem Hintergrund existierender Informationsasymmetrien zwischen der Regulierungsbehörde und regulierten Unternehmen eine sachgerechte Arbeit der Behörde nicht möglich. Insoweit erscheint es erforderlich, dass die Regulierungsbehörde Unternehmen mit beträchtlicher Marktmacht angemessene und geeignete Auflagen zur Ausgestaltung der Kostenrechnungssysteme machen kann.

BT-Drs. 15/2316, S. 67f.

Die hier von der Bundesnetzagentur im angefochtenen Beschluss aufgestellten Anforderungen stellen angemessene und geeignete Auflagen zur Ausgestaltung der Kostenrechnung dar. Soweit die Klägerin Einwände gegen einzelne Punkte des Elektronischen Kostennachweises erhebt, wie z.B. dass keine realitätsgetreue Abbildung der Netzbelastung durch Dienste und keine konsequente Orientierung am effizientesten Anbieter erfolge, die verwandte vereinfachte Annuitätenrechnung ungeeignet und die Definition der Kostenarten, Netzelemente und Unternehmensfunktionen unsachgemäß sei, kann vorliegend offenbleiben, ob diese Einwände zutreffen. Sie führen jedenfalls nicht zur Rechtswidrigkeit der Anordnung des Elektronischen Kostennachweises. Denn durch diese wird die Klägerin nur zur Aufbereitung und Offenlegung von Daten verpflichtet. Die auf Grundlage dieser Daten erteilte Entgeltgenehmigung kann sie ohne Einschränkungen zur gerichtlichen Überprüfung stellen und dort Einwände geltend machen wie, dass andere Daten hätten erhoben oder berücksichtigt werden müssen oder die erhobenen Daten methodisch falsch gewertet worden seien oder anders hätten gewichtet werden müssen.

Vgl. VG Köln, Beschluss vom 13. Juli 2010 - 21 L 797/10 -, juris Rn. 21.

Ein Fehler bei der Datenerhebung und Datenaufbereitung wirkt sich ggf. in der Entgeltgenehmigung aus, sofern er dort nicht korrigiert wird, und ist dort zu überprüfen, wie bspw. auch die Ausführungen der Klägerin zu der Aufteilung und Gewichtung der Kosten je Unternehmensfunktion im Elektronischen Kostennachweis und zu der den ON-Net-Gesprächen zugewiesenen ihrer Ansicht nach nicht zutreffenden Kostenverursachung im nachfolgenden Beschluss vom 24. Februar 2011 zur Entgeltgenehmigung zeigen. In dem Beschluss hat sich die Bundesnetzagentur auch mit weiteren hier vorgetragenen Einwänden der Klägerin auseinandergesetzt, s. Ziff. 4.1.3 ff. Zudem lässt die Anordnung es gemäß Ziffer 1. Satz 2 ausdrücklich zu, dass die Klägerin das Schema in den dort bezeichneten Punkten ändern oder ergänzen kann. Gemäß Ziffer 4. kann die Klägerin zudem einen eigenen Kostennachweis mit vorlegen. Hierdurch hat sie die Möglichkeit, aus ihrer Sicht nicht mit dem Kostenschema erfasste Daten ihrem Entgeltantrag beizufügen.

Ebenfalls im Verfahren der Entgeltgenehmigung und nicht im Rahmen der die Klägerin zur Aufbereitung und Offenlegung von Daten verpflichtenden Anordnung ist die Frage zu klären, ob ein unternehmensübergreifender Effizienzmaßstab oder ein unternehmensindividueller, betreiberspezifischer Ansatz der richtige ist.

Vgl. VG Köln, Beschluss vom 13. Juli 2010 - 21 L 797/10 -, juris Rn. 20.

Die Anordnung ist auch im Hinblick auf das Konsistenzgebot des § 27 Abs. 2 TKG geeignet, dieses steht ihr nicht entgegen. Danach hat die Bundesnetzagentur darauf zu achten, dass Entgeltregulierungsmaßnahmen in ihrer Gesamtheit aufeinander abgestimmt sind. Da die Anordnung zur Vorbereitung eines Entgeltregulierungsverfahrens erfolgte, ist § 27 Abs. 2 TKG einschlägig. Entgegen der Ansicht der Klägerin liegt keine Verletzung des Konsistenzgebots darin, dass ihr in der vorangegangenen Entgeltgenehmigungsrunde 2009 anerkanntes Routingmodell bei Verwendung des Elektronischen Kostennachweises nunmehr verworfen würde. Das Konsistenzgebot will erreichen, dass alle Entgelte im Hinblick auf die Regulierungsziele ein ausgewogenes, in sich abgestimmtes Gesamtsystem bilden.

Vgl. Paschke in: Beck TKG-Komm, § 27 Rn. 72.

Nach dem Willen des Gesetzgebers soll mit dem Konsistenzgebot die Regulierungsbehörde durch eine koordinierte und aufeinander abgestimmte Entscheidungspraxis dafür Sorge tragen, dass die von ihre festgesetzten bzw. regulierten Entgelte so aufeinander abgestimmt sind, dass Wettbewerbsverzerrungen etwa durch das Auftreten von Preis-Kosten-Scheren vermieden werden.

BT-Drs. 15/2316, S. 67.

In diesem Sinne fügt sich die Anordnung des Elektronischen Kostennachweises in die Entgeltgenehmigungen mit Beschlüssen vom März 2009, in denen die verbindliche Vorgabe eines Elektronischen Kostennachweises ausdrücklich vorbehalten wurde, und nachfolgend Beschlüssen vom Februar 2011 ein. Die den vier Mobilfunknetzbetreibern genehmigten Entgelte sind aufeinander abgestimmt.

Im Verhältnis zum angestrebten Ziel der Datenaufbereitung für eine effiziente fristgerechte Entgeltgenehmigung belastet die Anordnung die Klägerin nicht unverhältnismäßig. Die Klägerin musste ohnehin Daten für den Entgeltantrag aufbereiten und Kostenunterlagen erstellen. Der Umstand, dass die Klägerin, wie sie vorträgt, ihren in die Kostenunterlagen für den vorangegangenen Entgeltantrag investierten Aufwand nicht erneut nutzen kann, führt nicht zur Unverhältnismäßigkeit der Anordnung des Elektronischen Kostennachweises. Auch angesichts der in § 29 Abs. 1 und 2 TKG vorgesehenen weitreichenden Eingriffsmöglichkeiten besteht insoweit kein etwaiger Vertrauensschutz.

Der hilfsweise gestellte Fortsetzungsfeststellungsklageantrag ist unzulässig, da der angefochtene Beschluss sich, wie dargelegt, nicht erledigt hat, vgl. § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO. Davon abgesehen wäre die Klage mit dem Hilfsantrag aus den dargelegten Gründen zur Rechtmäßigkeit des angefochtenen Beschlusses auch unbegründet.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Voraussetzungen der §§ 135 Satz 3, 133 Abs. 2 VwGO für eine Zulassung der Revision liegen nicht vor.

VG Köln:
Urteil v. 12.12.2013
Az: 1 K 3325/10